十五五时期，上海如何打造社会工作新样本？

刚刚公布的《中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议公报》明确指出，“走中国特色社会主义社会治理之路，确保社会生机勃勃又井然有序。”“提高公共安全治理水平，完善社会治理体系。”

一般而言，政府、市场、社会是构成人类社会的三大基本领域，有为政府、有效市场、活力社会是维护人类社会有序、高效、和谐运行的基本要求。纵观新中国76年的发展历程，在先经济、后政府、再社会的改革逻辑下，当经济改革牵引、科技革命促动下整个社会结构发生深刻变化、社会利益加速分化的时候，在国家层面设立统一的社会工作部门——中央社会工作部，专门对除政治领域、经济领域外的大社会领域，开展统领协调和综合治理工作，彰显了以习近平同志为核心的党中央治国理政的卓越智慧，是有效应对复杂社会各种风险挑战的创新之举。如今，从中央到地方，建立健全了四级联动的纵向社会工作体制。中央召开首次社会工作会议，习近平总书记做出“社会工作一定要加强”的指示，社会工作高质量发展步入新阶段。

上海作为一座拥有2500万人口的超大城市，人口结构、经济结构、空间结构、需求结构正在发生诸多深刻变化，城市社会的异质性、复杂性、多元性显著上升，超大规模的社会治理，面临不一般的难度和挑战。十五五时期，我国处于以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业承上启下的关键五年，也是社会工作新体制全面建立的第一个五年。在新征程上，进一步发挥上海特有的制度优势、人才优势、科技优势，不断推动社会工作体制机制创新，探索形成适应时代变革趋势、符合社会主义现代化国际大都市社会发展规律的社会工作新目标、新体制、新策略，是十五五时期，上海全面推动社会治理现代化的首要任务，更是在推动中国式现代化中充分发挥龙头带动和示范引领作用的必然要求。

一、上海超大城市社会工作体制的成效、问题与挑战

上海市委社会工作部成立以来，不断健全社会工作体制机制，突出抓好新经济组织、新社会组织、新就业群体党的建设，不断增强党在新兴领域的号召力凝聚力影响力；抓好党建引领基层治理和基层政权建设；抓好凝聚服务群众工作，推动新时代社会工作高质量发展。牵头开展了“人民城市”“大城小事”“社区故事 基层声音”等系列专项工作，全市“社区巡回审判赋能基层治理”试点，开展进博会专业志愿服务工作，燃气安全进社区、文博场馆专业讲解和人民城市讲述者等志愿服务示范项目……推动上海社会工作不断创新、取得实效、走在前列。

但与此同时，作为最新体制改革的产物，仍面临一些问题和挑战：一是，社会工作体制的效能有待进一步增强。主要表现为，虽然市、区都设立了社工部，但在街镇层面，社会工作机构的规范化发展有待增强，社会工作职能有待集中，人手资源有待充实，这样才会保障全市社会工作的上下联动、高效、高质运行。二是，部门工作职能与目标定位有待进一步明晰。目前，国家层面已经明确，社会工作部主要承担统一领导信访工作，指导人民建议征集；党建引领基层治理；两企三新党建；志愿服务工作；社会工作者管理等五大板块职能。相对组织部、宣传部等具有清晰职能及目标的党委部门，社会工作部的职能本身比较分散、相容性有限，甚至与原有部门存在一些交叉。这在一定程度上会影响到社会工作部工作目标的整体性、连贯性和系统性。三是，跨部门协同联动的跨界合作治理机制有待进一步强化。实际上，此次国家机构改革所谓的社会工作，不是社会学意义上针对个体的“专业社会工作”，而是社会领域工作，是大社会的概念。但从现实来看，社会领域工作面大量广，实则分散在多个部门中，光靠现有的社会工作部，仅仅通过抓好五大板块任务，是难以胜任保持社会既有秩序又有活力的总体重任。这就需要更好发挥社会工作部归属党口的统筹协调职能，要与民政、政法、组织等多部门之间形成更加高效、务实的跨部门联动机制，需要更多部门的主动配合与支持，但在统筹协调工作实践中，经常碰到权威性不足的挑战。

二、十五五上海社会工作加快确立四个战略目标定位

习近平总书记指出：“一个现代化的社会，应该既充满活力又拥有良好秩序，呈现出活力和秩序有机统一”。这为社会领域工作的目标定位提供了根本遵循。我以为，十五五时期，上海超大城市的社会工作，在紧紧围绕当前五大法定职能下，以“党建引领+社会动员+专业支撑+文化培育”为路径，聚焦形成四个较为清晰的社会工作目标：

一是，党建引领，凝心聚力，构筑安全有序社会。强调政治引领，提高政治站位，率先打造一个稳定、安全、有序的社会，是社工部承担的重要任务和首要目标。主要围绕党建引领基层治理和基层政权建设、“三新两企”党建、信访法治化等核心工作，尤其针对需求各异的人民群众和面大量广的三新组织，通过有效的党组织全覆盖及理论宣传教育、法律政策咨询、劳资矛盾调解等贴心服务，引导全体人民“听党话、跟党走”，凝心聚力、增强认同、增强信心，确保党的执政基础坚如磐石，以高质量的政治安全、社会稳定为强国建设、民族复兴伟业提供根本保障。

二是，强化社会组织动员、注重群众参与，构筑自主活力社会。面向超大城市高度复杂多元的各类社会群体，在人民城市理念指引下，重点通过人民建议征集、志愿服务、基层治理创新等核心工作，搭平台、建机制、畅渠道，确保城市治理主体拥有强大的群众组织动员能力，最大程度地提高人民群众对公共事务治理的参与程度，打造“人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享”的多层级治理共同体，赋能并释放人民群众参与治理的积极性主动性，汇民智、聚民意，进而营造一个充满民间智慧和群众力量的自主活力社会。

三是，重点聚焦需要帮助的群体，发挥社工专业优势，构筑温情包容社会。社会工作部既要通过制度化建设，培养一大批体制内社区工作者队伍，提升社会治理的专业化水平。与此同时，依然要重视社会学意义上的专业社会工作概念，将分布在社会服务机构中的专业社工队伍，适时纳入全市社区工作者人才培养体系之中，打通壁垒，创造更好成长环境。充分借助专业社工的力量，加大对失业者、残障人士、重病患者、困境儿童、困难老人等群体的社会支持和心理帮扶，让每个需要帮助的人都能感受到党的关心和社会的支持，打造一个充满温度的温情包容社会。

四是，面向全体社会成员，以文化人，构筑向善文明社会。做好社会领域工作，教育人民大众，培养良好的社会风气，是党政部门的共同责任。我以为，社会工作部作为更多接触广大基层群众、新型市场和社会领域群体的部门，在这方面应该承担更大的使命和担当，除了做好法定职责规定的几项工作外，顶层设计、借势借力、加大引导，通过各种方式和方法，将中华优秀传统美德融化于社会工作的全过程、各方面，让每一个典型治理案例，都成为广大人民群众心灵净化和精神升华的最佳实践机会，从而培养平和理性的社会心态，打造利他、向上、向善的城市文明社会。

三、上海超大城市社会工作创新性发展的体制优化

上海社会工作的创新性发展、高质量发展，要在遵循中央和市委社会工作会议精神的前提下，体制创新要先行，把体制机制创新优势转换为社会治理效能优势。十五五时期，重点要强化三个方面的创新：

一是，加快推动基层社会工作体制的规范化建设。在开展深度调研的基础上，按照补短板、强弱项、规范化的思路，制定实施全市基层社会工作体制规范化建设三年行动计划，建立健全相对统一、高效能治理的基层社会工作体制，整合分散职能，配齐工作队伍，确保社会工作体制上下贯通、高效运行。在鼓励和尊重基层首创精神的同时，要保证全市社会工作重大战略能落地、能落实、见成效。

二是，加大从物理整合走向化学反应的内部创新。上海的社会工作部门在职能整合方面已取得初步成效，但机构职能运行管理机制仍需优化，以实现从“物理整合”到“化学反应”的转变。通过党建引领，强化责任使命担当，以问题、目标、结果为导向，各部门之间既要分工负责，又要统筹协调跨部门任务，实施项目制、专班制运作，灵活高效重组队伍，共同参与社会工作制度方略的顶层设计，以兵团协同作战的方式共同解决大社会领域面临的复杂难题，稳步提升社会工作部的工作效能和影响力。

三是，建立社会领域工作同题共答的跨部门联动机制。作为党口系统的社会工作部，在市、区、街镇多个层级，发挥好、利用好跨部门统筹协调职能，是做好大社会领域工作的核心和关键。在现有职能划分的现状格局下，我们呼吁市委市政府要不断加大对社会工作部的赋权赋能力度，确保社工部拥有足够的协调权威性。同时，社工部要进一步明确社会工作部门与组织、政法、民政等部门的职责边界，避免职能重叠和管理空白，要积极主动、跨前一步，与相关委办局、工青妇、行业协会等建立健全双边或多边跨部门联动合作框架协议，形成“资源共享、责任共担、优势互补、同题共答”的大社会工作与治理格局。

四、上海超大城市社会工作创新性发展的策略建议

上海的社会治理工作经过了多轮改革创新，已经积累了诸多品牌和经验，始终走在全国前列。根据前述的目标定位、体制优化路径和既定职能格局，上海市委社工部为了更高效地完成法定职责、更有力地推动全市重大社会问题的解决、更好地推动超大城市社会治理现代化，十五五时期，我们提出以下改革策略与建议：

一是，在新兴领域党建全覆盖基础上，推动街区党建的有效功能发挥。随着经济社会的快速发展和科技的日新月异，上海的“三新两企”规模体量十分巨大且快速变化。当前，全市层面通过组建各种街区党组织，已经实现了针对广大“小个专”等新兴领域党建工作的“全覆盖”目标。下一步，要加快街区党组织与以前建立的行业党建、楼宇党建、滨江党建、商圈党建、园区党建、工会党建、新就业群体党建乃至共青团、妇联等各种党建载体和社会平台之间的共融共治进程，尽快让街区党组织全面有机地融入到区域化党建体系之中，让街区党建更好发挥自身的服务与引领功能，提升工作效能，将党的温暖覆盖到从事所有行业的一线从业人员。

二是，大数据分析人民征集建议的趋势规律，切实推动“解决一件事”向“解决一类事”转变。人民建议征集工作和信访，面大量广，定会产生高度差异、个性化十足的海量数据，但也必定存在一些共同的诉求及建议。社工部在占有大量数据的基础上，可以对其进行大数据分析，提取市民群众共同关注关心的同类问题，并开展深度调查研究，从而形成解决“一类事”的相关决策建议及实施方案，呼吁市委市政府进行立法或出台相应的治理政策举措，不断解决人民期盼的重大现实问题。实际上，近年来市委社工部开展的大城小事专项行动，已经发现了诸如小区养猫冲突、树木修剪冲突、物业涨价难等问题，都可以成为“解决一类事”建议行动的绝佳议题。

三是，强化党建引领网络治理，让“多格合一”成为解决基层重大难题的有效法宝。一号课题成果实施十年以后，上海的党建引领基层治理改革进入了新阶段。2024年12月，上海市委常委会议审议通过《关于坚持党建引领推进“多格合一”不断探索超大城市基层治理新路的意见》，并作为2025年上海市委办公厅、市政府办公厅一号文件予以印发，这预示着上海的基层治理进入了倒逼现有体制机制深化变革的新阶段，也为开创超大城市新型基层治理品牌提供了制度保障。市委社工部为了更好履行党建引领基层治理的职责，就要按照《意见》精神，与组织部门一道，持续推动党建引领基层治理机制的改革创新，进一步建立健全以党群服务中心为核心的综合平台和阵地，切实强化党建引领的政治、服务和治理功能。尤其要紧扣基层治理中碰到的各种跨区域、跨部门、跨层级的难点、堵点和痛点问题，充分发挥“多格合一”的工作机制和共同力量，做到解决真问题、真解决问题，切实化解民众面临的急难愁盼问题，着力提高基层治理的效能。

四是，充分发挥科技优势，技术赋能，开发社会工作全新数据库和AI大模型辅助工具。一方面，围绕五大板块核心工作职能，同步建立权威、统一、整合的数据库及管理信息平台，尤其针对“三新两企”党建领域最缺数据的现实，加大投入、成立专班，市、区、街镇共建共享，率先统一开发市级全覆盖的三新两企党建数据库，为全面夯实党的执政基础、确保社会大局稳定提供技术支撑。同时，建议发挥上海科技优势，通过揭榜挂帅的方式，与科研机构和数据企业合作，开发超大城市社会工作领域的AI语言大模型，为全市相关部门、各区、各街镇提高社会工作效率提供辅助，探索走出一条符合人工智能时代特点的超大城市社会工作智能化新路。

（作者为上海社科院智库研究中心研究员）

原标题：《解读四中全会精神|上海超大城市社会工作十五五创新发展的思路与建议》

栏目主编：王多

本文作者：陶希东

题图来源：上观题图

图片编辑：徐佳敏