北京
人民法院案例库入库标题：
杨某法、杨某军等诉淇县人民政府、淇县朝歌街道办事处等违法占地及行政赔偿案
——对“未征先占土地”行为的
行政赔偿方式
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最高院指导案例 76 号
萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案
（最高人民法院审判委员会讨论通过 2016 年 12 月 28 日发布）
关键词： 行政 / 行政协议 / 合同解释 / 司法审查 / 法律效力
【裁判要旨】
行政机关在职权范围内对行政协议约定的条款进行的解释，对协议双方具有法律约束力，人民法院经过审查，根据实际情况，可以作为审查行政协议的依据。
【基本案情】
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：萍乡市亚鹏房地产开发有限公司，住所地江西省萍乡市安源区后埠街万公塘。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：萍乡市国土资源局，住所地江西省萍乡市安源区公园北路。
法定代表人：彭济庆，该局局长。
再审申请人萍乡市亚鹏房地产开发有限公司（以下简称亚鹏公司）因诉萍乡市国土资源局（以下简称市国土局）不履行行政协议一案，经一审、二审后，相关情况如下。
【案情梳理】
2004 年 1 月 13 日，萍乡市土地收购储备中心受萍乡市肉类联合加工厂委托，经市国土局批准，在萍乡日报上刊登国有土地使用权公开挂牌出让公告，定于 2004 年 1 月 30 日至 2004 年 2 月 12 日公开挂牌出让 TG-0403 号国有土地使用权，地块位于萍乡市安源区后埠街万公塘，土地出让面积 23173.3 平方米，开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状，容积率 2.6，土地使用年限 50 年。亚鹏公司于 2006 年 2 月 12 日以投标竞拍方式，以人民币 768 万元取得该地块国有土地使用权，并于 2006 年 2 月 21 日与市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，约定出让宗地用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状，土地使用权出让金每平方米 331.42 元，总额 768 万元。2006 年 3 月 2 日，市国土局向亚鹏公司颁发萍国用（2006）第 43750 号和萍国用（2006）第 43751 号两本国有土地使用证，其中萍国用（2006）第 43750 号土地证地类（用途）为工业，使用权类为出让，使用权面积 8359 平方米；萍国用（2006）第 43751 号土地证地类为商住综合用地。亚鹏公司认为 “冷藏车间维持现状” 是维持冷藏库使用功能，并非维持地类性质，要求将萍国用（2006）第 43750 号土地证地类由 “工业” 更正为 “商住综合”；市国土局则认为维持现状是指冷藏车间保留工业用地性质出让，且亚鹏公司按工业出让地缴纳土地使用权出让金，不同意更正。2012 年 7 月 30 日，萍乡市规划局向萍乡市土地收购储备中心作出复函，明确该地块用地性质为商住综合用地（含冷藏车间），暂时保留冷藏库使用功能，未经批准不得拆除。2013 年 2 月 21 日，市国土局书面答复亚鹏公司：同意冷藏车间用地土地用途由工业变更为商住；亚鹏公司应补交土地出让金 208.36 万元；调整后使用功能未经市政府批准不得改变。亚鹏公司于 2013 年 3 月 10 日向法院提起行政诉讼，要求判令市国土局将萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上地类用途更正为商住综合用地（冷藏车间维持现状），撤销市国土局答复中补交土地出让金 208.36 万元的决定。
【裁判结果】
江西省萍乡市安源区人民法院于 2014 年 4 月 23 日作出（2014）安行初字第 6 号行政判决：一、市国土局在判决生效之日起九十天内对萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上 8359.1㎡的土地用途依法予以更正；二、撤销市国土局于 2013 年 2 月 21 日作出的答复中第二项补交土地出让金 208.36 万元的决定。宣判后，市国土局提出上诉。江西省萍乡市中级人民法院于 2014 年 8 月 15 日作出 (2014) 萍行终字第 10 号行政判决：驳回上诉，维持原判。
【裁判理由】
法院生效裁判认为：行政协议是行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，本案中国有土地使用权出让合同即属此类。行政协议强调诚实信用、平等自愿，各方当事人须严格遵守，行政机关无正当理由不得附加义务或单方变更解除。本案中，TG-0403 号地块出让时公布及合同约定的用途为 “商住综合用地，冷藏车间维持现状”，市国土局与亚鹏公司对该约定理解产生分歧。萍乡市规划局的复函确认该地块（含冷藏车间）用地性质为商住综合用地，该解释是其在职权范围内作出，符合法律规定和实际情况，有助于树立诚信政府形象，无重大明显违法情形，具有法律效力，对市国土局关于土地使用性质的判断产生约束力。因此，对市国土局提出的冷藏车间占地为工业用地的主张不予支持。亚鹏公司要求更正土地用途具有正当理由，市国土局应予以更正。亚鹏公司按约支付全部价款，市国土局要求其补交土地出让金缺乏事实和法律依据，且有违诚实信用原则。
（生效裁判审判人员：朱江红、李修贵、邹绍良）
案件
审理法院
江苏省扬州市某区人民法院
原告
韩某甲、韩某乙（陈某审理中撤回起诉）
被告
2024 年 7 月 16 日立案→9 月 5 日开庭→判决生效
时间线
扬州市生态科技新城杭集镇人民政府
人民法院案例库
杨某法、杨某军等诉淇县人民政府、淇县朝歌街道办事处等违法占地及行政赔偿案
——对“未征先占土地”行为的行政赔偿方式
关键词：行政 / 行政赔偿 / 违法 / 强占土地 / 恢复原状
【裁判要旨】
行政机关在未取得合法征地手续的情况下强行占用农民承包经营的土地，损毁耕地上的农作物，属于违法行为。在非法占用土地引起的行政赔偿案件中，基于耕地保护的特殊性，支付赔偿金的方式不足以实现国家对耕地严格保护的政策时，应当优先适用恢复原状的处理方式，将土地恢复至能够耕种的状态并予以返还。
【基本案情】
原告杨某法以家庭承包的方式承包了河南省淇县朝歌街道办事处南杨庄村集体土地10.06亩（含7.51亩和2.55亩两个地块），并依法取得了农村土地承包经营权证，杨某军、杨某华、冯某梅均系该户家庭成员。2016年9月30日，杨某法将其承包的土地租赁给杨某菊耕种，租赁期限为三年。2018年7月20日，淇县人民政府委托淇县朝歌街道办事处、淇县朝歌街道办事处南杨庄村村民委员会（以下简称南杨庄村委会）将杨某菊耕种土地上的庄稼予以清除。杨某法、杨某军、杨某华、冯某梅、杨某菊遂以淇县人民政府、淇县朝歌街道办事处、南杨庄村委会违法占地为由，提起行政诉讼。截至一审法院开庭之日，涉案土地处于闲置状态。
【法院判决】
河南省鹤壁市中级人民法院于2018年12月10日作出（2018）豫06行初63号行政判决：
一、确认被告淇县人民政府2018年7月20日强制清除原告7.51亩承包地上庄稼及强制占用该土地的行为违法；
二、被告淇县人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告财产损失21028元；
三、被告淇县人民政府于本判决生效之日起三十日内将7.51亩承包地恢复至能够耕种的状态并返还给原告。
宣判后，双方当事人均未提起上诉，判决已发生法律效力。
【裁判理由】
本法院生效裁判认为：
（1）淇县人民政府委托相关单位强制占用涉案承包地并清除地上庄稼，但未提供能够证明其行为合法性的证据、依据，其关于“相关手续正处于报批阶段” 的意见，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条至第四十六条的规定。同时三被告均认可，淇县朝歌街道办事处和南杨庄村委会是接受了淇县人民政府的工作安排而实施了强制占用土地的行为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，应视为接受了淇县人民政府的委托，法律责任应由淇县人民政府承担。故淇县人民政府2018年7月20日强制清除涉案承包地上庄稼及强制占用土地的行为违法。
（2）淇县人民政府违法占地并强制清除地上庄稼，给五原告造成了财产损失，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，五原告依法享有取得行政赔偿的权利。五原告主张的损失包括：被毁庄稼损失、停产损失、由被告恢复耕地播种条件或赔偿复耕土地费用、维权的误工费、差旅费、律师费等其他损失，对其主张的合理部分，予以支持，具体项目如下：第一，被毁庄稼当季及下季损失。由于庄稼已被清除，不具备返还或恢复原状的条件，因此赔偿方式应为支付赔偿金。具体应参照《鹤壁市人民政府关于调整鹤壁市国家建设征收土地地上附着物补偿标准和青苗补偿标准的通知》（鹤政〔2018〕7号）中水浇地青苗补偿标准，按照承包地证载面积为7.51亩计算。
综上，应当赔偿经济损失为2800元/亩×7.51亩=21028元。第二，将土地恢复至能够耕种的状态并予以返还。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。因此，对于本案中被强占的土地，应优先适用返还财产或恢复原状，而非赔偿复耕费用。第三，关于其他损失。因这些损失的证据不属于“因被告的原因导致原告无法举证的”情形，原告未能提供证据，应当承担举证不能的法律后果。故依法作出如上裁判。
【案件相关】
《中华人民共和国国家赔偿法》（2012年修正）第4条、第32条、第36条
一审：河南省鹤壁市中级人民法院（2018）豫06行初63号行政判决（2018年12月10日）
（行政庭）
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