【FDI备案】外商直接投资指南-奥地利篇

一、外国投资政策

1.1 基于国家安全与公共秩序的外国投资（含交易）审查国家政策

在奥地利，为顺应欧盟收紧外国投资审查监管框架的趋势，一部新的《外国投资审查法》（
Investitionskontrollgesetz，简称 “ICA”）于 2020 年 7 月生效。该法律在很大程度上转化了《欧盟外商直接投资审查条例》（Regulation (EU) 2019/452，简称 “《欧盟 FDI 审查条例》”）的要求。其中，《外国投资审查法》所规定的合作机制相关规则于 2020 年 10 月 11 日与《欧盟 FDI 审查条例》同步生效。

《外国投资审查法》取代了此前适用的法律文件（源自《2011 年对外贸易法》），旧法在实践中相关性较低。当前的审查制度执行严格，且普遍被认为适用范围广泛。

1.2 外国投资审查中的特定战略考量及相关法律或指引

奥地利外商直接投资审查制度采用 “安全与公共秩序测试”（《外国投资审查法》第 3 条）。该测试用于评估投资是否会对安全或公共秩序（包括危机管理及普遍利益服务）构成威胁，其标准在很大程度上与《欧盟 FDI 审查条例》第 4 条保持一致。

在界定 “安全” 与 “公共秩序” 的概念时，立法解释性说明参考了欧洲联盟法院（Court of Justice of the European Union，简称 “CJEU”）的判例法。因此，只有当投资对社会根本利益构成严重威胁时，才会被纳入审查干预范围；反之，单纯的经济原因（如劳动力市场考量）不能成为干预的正当理由。

目前尚存在一项不确定性：对安全或公共秩序的威胁需达到 “实际、紧迫” 的程度（依据欧洲联盟法院判例法），还是仅需 “可能” 影响安全或公共秩序（依据《欧盟 FDI 审查条例》规定），即可成为禁止投资的依据。

1.3 外国投资审查政策或现行法律的修改提案

《欧盟 FDI 审查条例》（2019/452 号）的拟议改革，将要求奥地利对《外国投资审查法》进行相应调整。除此之外，目前暂无其他改革计划，也无迹象表明该审查制度的适用范围会缩小。

二、法律与适用范围

2.1 适用法律、国内交易覆盖情况及近年重要动态

外国投资审查的法律依据为《外国投资审查法》，同时《欧盟 FDI 审查条例》也适用（参见 1.1 及 1.2 部分）。根据《外国投资审查法》，奥地利外国投资审查的执法权由联邦劳动和经济部（Bundesministerium für Arbeit und Wirtschaft，简称 “主管机构”）行使。

《外国投资审查法》的审查范围仅限于非欧盟、非欧洲经济区（EEA）及非瑞士的个人和法人实体，对奥地利境内企业进行的直接或间接投资。若国内收购方存在外国所有者（即间接收购），则此类 “国内 - 国内” 交易也会被纳入审查范围。

过去一年的一项重要动态是：《外国投资审查法》对 “医药、疫苗、医疗器械及个人防护装备领域研发” 目标企业的适用期限原本截至 2023 年 12 月 31 日，目前该期限未延长。

此外，主管机构近期明确，部分领域不被视为 “关键领域”，例如旅游业、电影发行、木结构建筑与外立面建筑、以职业资格培训为核心的继续教育、资质提升及成人教育服务。与过往实践一致，主管机构仍在严格执行《外国投资审查法》。

2.2 受监管的外国投资、投资者及交易类型

《外国投资审查法》适用于非欧盟、非欧洲经济区及非瑞士的个人或法人实体进行的外国直接投资。该法律所定义的外国直接投资包括直接或间接收购以下对象：

奥地利境内企业（如并购）；

该类企业的投票权（达到 10%、25% 及 50% 阈值，详见下文，如股权交易）；

对该类企业的控制权；

对该类企业核心资产的控制权（如资产交易）。

且上述奥地利境内企业需在《外国投资审查法》附件（简称 “附件”）所定义的 “安全相关行业” 内开展业务。

该法律的适用范围涵盖不涉及控制权的少数股权，即无论是否获得控制权，只要达到投票权阈值即需审查。同时，其也涵盖资产交易，即对奥地利境内企业核心资产取得控制权的行为。尽管法律未明确定义 “核心资产”，但通常认为其包括理论上可能影响国家安全或公共秩序的资产。

企业集团内部重组可能需经《外国投资审查法》批准，但目前尚无成熟实践，需根据具体案例逐一评估。

主管机构在界定管辖权时采取广泛适用的原则。例如，只要奥地利目标企业在附件所列子类别行业（如医疗、食品、电信、交通等）内开展业务，即便该企业不属于基础设施范畴，法律也默认其涉及关键基础设施业务。

2.3 重点审查行业及行业特定审查机制

《外国投资审查法》适用于对 “附件所列行业内企业” 的投资。附件第 1 部分列出了 “特别敏感领域”，对该类领域适用（更低的）10% 投票权阈值，具体包括：

国防装备 / 国防技术；

关键能源基础设施运营；

关键数字基础设施（尤其是 5G 基础设施）运营；

水务；

保障奥地利共和国数据主权的操作系统。

附件第 2 部分列出了 “对安全和 / 或公共秩序至关重要的其他领域”（非穷尽列举），包括：

关键基础设施（如能源、信息技术、交通、医疗、食品、电信等行业）；

《欧盟第 428/2009 号条例》定义的关键技术及军民两用物品（尤其包括人工智能、机器人技术、网络安全、量子技术、核技术、纳米技术及生物技术等）；

关键资源供应（包括能源、原材料、粮食安全、药品、疫苗、医疗器械及个人防护装备等）；

获取敏感信息（包括个人数据）或控制此类信息的能力；

媒体自由与多元性。

附件将 “资源” 定义为 “关键资源” 的标准为：“对维持重要社会及经济功能至关重要，因其中断、损毁、失效或流失可能对民众健康、安全、经济社会福祉或政府机构有效运作造成严重影响”。

如前所述，主管机构对《外国投资审查法》的行业适用范围采取宽泛解释，与上述 “关键性定义” 有所脱离，因此该法律涵盖了大量交易（参见 2.2 部分）。

2.4 “外国投资者” 与 “外国投资” 的法律定义

外国投资者：包括（1）外国个人；（2）外国实体（即公司、信托、基金或组织）。其中，外国个人指不具有欧盟、欧洲经济区或瑞士国籍的自然人；外国实体指注册地或主要经营地位于欧盟、欧洲经济区及瑞士之外的法人实体。

外国投资：指外国投资者直接或间接收购以下对象：（1）奥地利境内企业；（2）该企业的投票权（达到或超过 10%、25% 及 50%）；（3）对该企业的控制权；（4）对该企业核心资产的控制权（资产交易）。

在投票权审查（股权收购）中，投票权达到或超过 10%、25% 和 / 或 50% 会触发申报义务。其中，10% 阈值仅适用于 “特别敏感领域”（附件第 1 部分）内的企业。股权比例增加本身不触发申报义务，除非达到或超过上述阈值，或获得控制权。因此，并非所有股权增持都需重新获批，仅当达到更高阈值或获得控制权时（尤其在流通股广泛的上市公司中）才需申报。

2.5 针对特定外国投资者的特殊规则

目前暂无针对特定外国投资者（如非欧盟 / 非世贸组织投资者、国有实体（SOEs））的特殊规则。但《外国投资审查法》参照《欧盟 FDI 审查条例》，规定了与投资者相关的风险指标。在风险评估中，会考虑外国投资者是否直接或间接受第三国政府控制。

2.6 投资的本地关联要求

《外国投资审查法》要求投资需具备 “本地关联”，即目标范围内的目标企业需在奥地利拥有注册地或主要经营地。

2.7 对外投资及间接收购本地子公司 / 资产的覆盖情况

间接收购本地子公司和 / 或其他资产会被纳入审查范围；反之，对外投资（奥地利境内主体向境外投资）不受奥地利外商直接投资制度监管。

三、管辖与程序

3.1 法律适用条件及相关阈值

当满足以下条件时，触发（强制性）申报义务：

1.外国投资者（即非欧盟、非欧洲经济区、非瑞士的个人 / 实体）拟直接或间接投资奥地利境内企业（详见上文，尤其 2.2 及 2.4 部分）；

2.该企业在附件所列行业内开展业务。

对微型企业（包括初创企业）的投资无需申报，微型企业的标准为：（1）员工人数少于 10 人；（2）年营业额或资产负债表总额低于 200 万欧元。

3.2 主管机构对未达阈值交易的审查裁量权

主管机构无权对未达管辖阈值的投资启动审查。反之，若目标企业符合 “微型企业” 标准（参见 3.1 部分），主管机构不得对该交易进行审查。

3.3 申报要求、自愿申报及费用

申报为强制性要求。《外国投资审查法》要求向主管机构提交书面申请，并明确需提供的必要信息。同时，企业可根据该法律自愿申请 “无管辖权证明”（
Unbedenklichkeitsbescheinigung），以确认某项投资无需审批。目前实践中无申报费用。

3.4 暂停条款、违规处罚及执行情况

《外国投资审查法》设有 “暂停条款”，即交易在获得主管机构批准前不得完成。未获批即实施交易（即 “提前实施”）将面临刑事处罚（参见 3.8 部分），且此类投资在民法上视为无效。

据了解，目前尚无该条款的刑事执行案例。

3.5 交易审批的责任主体

申报义务由收购方承担。作为补充，《外国投资审查法》规定奥地利目标企业负有报告义务。此外，若主管机构知晓未申报的投资，可依职权启动管辖程序。

3.6 与主管机构的事前咨询

《外国投资审查法》允许企业申请（具有约束力的）“无管辖权证明”，以确认某项投资无需审批。非正式的事前咨询同样可行，但通常仅涉及管辖权问题。主管机构在外国直接投资申报前及申报过程中均易于沟通，但此类咨询仅为非正式途径，所获建议不具有约束力。

3.7 申报需提交的信息

申报材料需包含以下内容：投资者及目标企业的联系方式；投资者及目标企业的业务活动描述（包括其所在市场情况）；投资者的股权 / 所有权结构；交易结构描述及目标企业的股权 / 所有权结构；投资者及目标企业在其他欧盟成员国的重要业务运营情况；交易资金来源信息；拟实施投资的日期。

此外，还需说明该投资是否需依《欧盟并购控制条例》申报、指定投资者授权代表，并说明投资是否对欧盟重大项目或计划有影响。

主管机构还期望申报材料包含：各收购方的电话及电子邮箱；目标企业的电话及电子邮箱（如可提供）；交易示意图及目标企业详细的所有权与股权结构；电子提交时需提供 ADVM 地址编码（ADVM-code）；（德文）申请文件的英文译本。同时，需提交《欧盟合作机制》（EU Cooperation Mechanism，简称 “EUCM”）的 B 表。

3.8 未申报的风险及处罚

受外商直接投资规则约束的交易需经强制批准。若提前实施（即未获批或获批前实施），交易暂归无效。此外，《外国投资审查法》规定，提前实施将面临刑事处罚，包括罚款和 / 或最长 3 年监禁（视违法行为严重程度而定）。

若目标企业负有报告义务却未履行，其管理层可能面临行政罚款或最长 6 周监禁。同时，还可能依据《法人责任法》（
Verbandverantwortlichkeitsgesetz）对相关主体处以刑事罚款。

3.9 申报期限、审查时限及两阶段审查机制

法律未规定申报截止日期，但要求 “无不当延迟” 地提交申报。《外国投资审查法》规定审查分为两阶段（第一阶段和第二阶段）：

第一阶段：包括（a）《欧盟合作机制》下的咨询（“第 0 阶段”），以及（b）主管机构为期 1 个月的国内审查期。第 0 阶段自主管机构将 B 表录入《欧盟合作机制》起启动，默认期限为 35 个日历日，但可能因其他欧盟成员国或欧盟委员会提出问题而延长。

国内第一阶段审查期：自第 0 阶段结束次日起算，法定时限为 1 个月（不可延长）。但实践中，主管机构通常会与《欧盟合作机制》审查同步启动国内调查。在无争议案例中，审批通常在第一阶段前半段完成。

若主管机构存在疑虑，将启动第二阶段审查（深入调查），需在启动后额外 2 个月内完成。审查时限为最长时限，主管机构原则上会 “无不当延迟” 地作出决定。

3.10 审查加速申请

在特殊紧急情况下（如存在对安全或公共秩序的潜在威胁需立即采取行动，或为重大经济利益需快速推进审查），可在合作机制期限届满前作出决定。但单纯的经济利益不足以构成紧急事由。

若批准加速审查，需立即通知欧盟委员会及其他成员国，并说明加速理由。由于审查决定不公开，目前无法得知加速审查的批准频率。

3.11 第三方参与审查程序

根据《外国投资审查法》，仅投资者被视为审查程序的当事人，目标企业无当事人地位，第三方原则上无当事人权利。目前实践中尚未验证 “受实质影响的第三方能否介入程序” 这一问题。

3.12 审查程序的公开性及商业信息保护

主管机构不公开任何申报材料、审查决定，甚至不披露 “已收到申报” 这一事实，因此商业信息不会被公开。但在收到申报后，主管机构会告知奥地利目标企业 “已收到相关申报”。

此外，《外国投资审查法》要求主管机构每年依据欧盟法律相关规定，发布一份活动报告，包含审查程序、合作机制及奥地利外商直接投资的匿名统计汇总信息。该年度报告需提交议会，并通过适当方式（如主管机构官网）公开。

3.13 其他行政批准要求

除外商直接投资制度下的批准外，原则上无其他专门针对外国投资的批准要求。但无论收购方身份如何，奥地利法律框架均规定了其他监管批准义务，例如并购控制批准、特定行业所有权控制程序（如电信、银行、保险行业）。

四、实质评估

4.1 审查负责机构

根据《外国投资审查法》，奥地利外国投资审查的执法权由主管机构（联邦劳动和经济部）行使。此外，“投资审查委员会”（由多个公共部门代表（如各部委）组成的专门委员会）为其提供咨询。

《外国投资审查法》用大量条款规定了 “合作机制”，以依据《欧盟 FDI 审查条例》与欧盟委员会及其他欧盟成员国交换信息并开展合作。

4.2 适用标准、举证责任及承担主体

主管机构的评估标准为：收购行为是否对 “公共秩序与安全利益”（含危机管理及普遍利益服务）构成威胁，且该威胁影响社会根本利益。举证责任由主管机构承担。

4.3 主要评估标准、指引及决定公开情况

实质评估参照欧洲联盟法院对《欧盟运行条约》第 52 条及第 65 条的判例法。依据《欧盟 FDI 审查条例》，以下情形会增加国家安全风险：

外国投资者直接或间接受第三国政府（包括国家机构或武装部队）控制（通过所有权结构或大额资金支持等方式）；

外国投资者或收购实体管理层中的自然人，曾在某欧盟成员国从事影响安全或公共秩序的活动；

存在 “外国投资者或收购实体管理层中的自然人从事非法或犯罪活动” 的严重风险。

目前尚无关于实质评估的具体指引，且主管机构不公开审查决定。

4.4 审查中对外国子公司活动的考量

目前奥地利尚无 “审查中考量外国（非本地）子公司活动” 的实践案例。

4.5 主管机构的审查裁量权、批准条件

主管机构的裁量权主要受欧洲联盟法院判例法约束，即仅当投资对公共安全与秩序构成风险时，方可拒绝批准。主管机构可附加批准条件，2021 年曾有两起案例采取该做法，可能的条件包括：（1）场地保证；（2）特定期限内的供应保证；（3）向主管机构的报告义务；（4）技术隔离（如专利及其他知识产权保护）。2022 年的相关统计数据尚未公布。

4.6 通过补救措施应对主管机构异议

经深入调查后，主管机构可 “附条件批准” 投资，但此类附条件决定不对外公开。

4.7 决定的异议与上诉

申请人（即投资者）可就审查决定向联邦行政法院（Bundesverwaltungsgericht）提起上诉，申请司法审查。第三方通常不具有当事人地位，因此无法对决定提出异议。