清洁生产审核要注意哪些问题？

（来源：中国环境网）

转自：中国环境网

当前，在清洁生产审核管理工作中，还存在着不少迷区，特别是对于审核范围的界定存在不少争议。比如，污水处理厂、危废的转运单位（只转运不处置）、医院等是否应该纳入强制性清洁生产审核名单？针对这些问题，笔者进行了研究。

关于强制性清洁生产审核范围的问题，争议实质上集中于两个方面。一方面是除了企业以外，事业单位等是否需要纳入强审名单；另一方面是符合哪些特征的企业需要纳入强审名单。

第一个方面，关于“事业单位”是否该纳入强审名单的问题，在《清洁生产促进法》没有明确规定，但是仍然能够找到相关依据。《清洁生产促进法》第三条规定，“在中华人民共和国领域内，从事生产和服务活动的单位以及从事相关管理活动的部门依照本法规定，组织、实施清洁生产”。从这一规定可以看出，“清洁生产”工作包括但不限于企业，事业单位也应组织、实施清洁生产。《清洁生产促进法》第三章“清洁生产的实施”章节第二十七条开始跳转到“清洁生产审核”内容，在关于“清洁生产审核”的条文中，所有的管理对象都用了“企业”的表述。另外，《清洁生产审核办法》也规定，“清洁生产审核应当以企业为主体”。照此解读，清洁生产审核的管理对象中，就不含有“事业单位”和“其他生产经营者”。

第二个方面，关于具备哪些特征的企业才应纳入强审名单的问题，《清洁生产促进法》第二十七条作出了规定，也就是通俗所说的“双超双有高耗能”企业。随着生态环境保护工作的日益强化，当前“双超”企业已经少见，另外高耗能企业也为数不多，因此，强审企业的主体基本上集中在“双有”企业上。对“使用有毒、有害原料进行生产或者在生产中排放有毒、有害物质的”这一法律条文的正确解读，也就是分辨“具备哪些特征的企业才应纳入强审名单”的关键所在。按照“自然理解”或者说“习惯理解”，“生产”就仅指通过原材料加工、制作、组装等行为，创造某种产品的过程，不包括服务的过程，也不包括“生产”之外的经营活动。如此一来，结合第一个方面的分析，就可以对“污水处理厂、危废的转运单位（只转运不处置）、医院等是否应该纳入强审名单”作出一个“常规”解答——危废转运单位、医院（无论是公立还是私立）、污水处理厂（无论是企业性质的还是事业单位性质的），都不应纳入强审名单。

但是，由于相关法律对“使用有毒、有害原料进行生产或者在生产中排放有毒、有害物质的”这一条文中的关键概念没有进行明确界定，在实际工作中存在不同的解读，也成为争议的源头。首先是对“生产”的概念没有明确界定，除了上述狭义理解，实际工作中还存在着广义的理解。笔者就曾遇到审计部门指出，一些危废转运单位应纳入强审名单。若按广义理解，危废转运单位确属“使用有毒、有害原料进行生产”的范围。但是危废转运企业仅有经营业务，难以提出清洁生产方案，清洁生产审核潜力极小，纳入强审范围的必要性有待商榷。其次，对“排放”和“产生”的概念没有进行明确界定。“在生产中排放有毒、有害物质的”条文中的“排放”一词，在环保法律法规中也属高频词汇，但目前法律未提供一个精确的、普适性的定义。一般理解，“排放”主要指将污染物释放到环境介质（水、大气、土壤）中的行为，这对于水、气等污染物来说较易接受，但若涉及固体废物，则会出现理解混乱。特别是其中的危险废物（属于有毒、有害物质），在环保领域常用“产生”，而未用过“排放”。因为对于“生产企业”来说，危险废物只有暂存、转运、处置、利用四种情况。按一般理解，产生和排放在事件发生的角度上存在先后顺序，或者说在量的角度上存在包含和被包含的关系。在实际工作中，“产生”危险废物的生产企业，是否属于“在生产中排放有毒、有害物质的”，难以判断。即便是对一些排放水污染物的企业，也存在疑问——企业污水排入外部的污水处理厂处理后再排放的，是否属于这家企业的“排放”？正是由于对“生产”“产生”“排放”等关键概念没有明确界定，导致在实际工作中还是存在这样的争议：危废转运单位、私立医院、企业性质的污水处理厂是否具有“生产”行为，是否应该纳入强审范围？

对于上述“事业单位”是否该纳入强审名单的问题，虽然已通过分析作出定论，但是笔者认为随着形势的发展，应对相关规定作出适当调整——作为清洁生产工作抓手的清洁生产审核工作，应与清洁生产范围保持一致，不应仅限于“企业”。实际上，在各地工作实践中，已有事业单位开展清洁生产审核的案例。比如，2023年北京市发展改革委、市生态环境局公布的通过清洁生产审核评估单位名单，其中有北京医院；2024年南京鼓楼医院开展了清洁生产审核工作。查询发现这两家医院均属公立医院（事业单位）。假设只要求属于“企业”的私立医院开展清洁生产审核，那么在生态环境管理方面与其类似的公立医院，有何理由不开展清洁生产审核？这既不符合公平性、一致性的原则，也给基层开展清洁生产审核工作制造了障碍。

综上所述，笔者认为，应结合当前生态环境形势发展，以编撰《生态环境法典》为契机，对清洁生产审核有关法律法规作出适当修改，特别是对关键概念进行明确界定，以防出现模棱两可的局面。同时，应加强生态环境领域法律法规政策的宣传培训，使各类管理主体特别是各地基层管理部门能够“一把尺子量到底”“一张蓝图绘到底”，让清洁生产审核工作成为促进清洁生产的有力抓手，切实推动经济社会可持续发展。

作者工作单位：烟台市生态环境局；烟台市环境监控中心