巴西圣保罗研究基金会科研资助体系分析及启示

科研资助体系对于推动科学研究和技术创新具有至关重要的作用。圣保罗研究基金会(FAPESP)是巴西领先的公共研究资助机构之一，在促进巴西乃至全球的科学研究方面提供了许多宝贵的经验和启示。本研究深入分析FAPESP可持续的科研资助体系，发现其具有以下特点：分权制衡的组织架构、充足的科研经费、资金来源与运作模式受法律保护。

FAPESP还制定了“教育、科技、人才”三位一体的资助体系结构；构建了比较完善的项目评审机制，以保证资助的有效性。FAPESP在运作模式、资源整合等方面具有较多优点，例如构建多元化的资助体系、充分撬动企业资源、制定有效的运行机制等。最后，本文从构建多元化的资助体系、激发企业的自主性与创造性、完善项目评审制度三个方面提出了对策建议。

科研资助体系是指国家通过设立科技计划向科研机构、人员提供资金支持的制度体系，其核心目标是促进科技创新、提升科研效率和成果转化。作为科技创新的重要支撑，合理的资助体系能够激发科技创新活力。2024年6月，习近平总书记在全国科技大会、国家科学技术奖励大会、两院院士大会上强调“要改进科技计划管理，深化科技经费分配和管理使用机制改革”。党的二十届三中全会提出“改进科技计划管理”,要求强化在基础研究领域、交叉前沿领域、重点领域的前瞻性、引领性布局。这为优化科研资助体系提供了政策指引。

目前，我国资助体系仍然存在三类问题：第一，虽然我国科研经费和科研项目数量激增，但资助比例偏低。2024年，国家自然科学基金资助总数为49805项，较2023年(48785项)和2022年(48317项)均有所提升，但总资助率仅为13%,不足20%,远低于其他国家。第二，科研项目侧重于学术成果的产出，而与产业需求的衔接尚显不足,以论文通过验收的项目比例较高。第三，项目评审机制不完善。传统的科研资助模式与科学研究宽容失败、忌讳急功近利的内在意图存在价值冲突。在此背景下，优化科研资助体系已成为深化科技体制改革的关键任务。近年来，国家层面改革持续推进的同时，地方政府的作用也日益凸显。地方政府通过设立科研资助项目为高校、科研院所和企业提供资金支持，激发区域创新活力。完善的地方政府资助体系既有利于弥补国家资助体系的不足，又有利于聚焦地域特定需求，制定针对性强的科研项目。

当前学术界关于科研资助体系的探讨，多集中于中央政府主导的资助政策与运行机制，而对地方政府在科技资助中的制度创新与实践路径关注不足。尤其在如何结合区域特色、推动产学研深度融合、实现多元主体协同等方面，理论与实证研究尚不充分。为丰富这一方面的研究，本文选取巴西圣保罗研究基金会(São Paulo Research Foundation, FAPESP)作为典型案例进行深入分析。FAPESP是拉美地区地方政府主导的最具影响力的科研资助机构之一。尽管FAPESP本身为单一机构，但其稳定的运行机制、透明的评审体系与多元合作模式，已形成一套较为成熟的地方科研资助治理逻辑。因此本文以FAPESP为例，旨在从机制层面提炼可推广的经验与思路，从理论上为科研资助体系研究提供新的视角，从实践上为优化地区科研资助体系提供政策建议。

1 圣保罗研究基金会的特点

1947年发布的圣保罗州法第123条规定，“对科学研究的支持应由国家通过基金会提供，基金会的组织方式将依法确定”。1960年，FAPESP正式成立，两年后开始运营，其职责是支持圣保罗州的科学研究和科学传播，主要依据圣保罗州级别立法的框架运作。作为巴西领先的研究资助公共机构之一，FAPESP在组织架构、经费投入和运营模式方面具有自身的独特特点，在生物能源、农业、医学、生物多样性、海洋学、天文学等多个关键领域推动了巴西的科研发展和社会进步。

从资助规模来看，截至2023年，FAPESP累计支持了33.07万个项目。2023年，FAPESP在研项目23029个，新增10266个，经费支出6.32亿美元。从大规模、多学科的合作研究来看，FAPESP通过研究与创新中心计划(Research, Innovation and Dissemination Center, RIDC)资助建立了22个产学研合作中心，还与企业建立了长期合作网络。通过小企业创新研究计划(PIPE),累计孵化1800余家科技型初创企业。FAPESP还积极拓展国际合作网络，与全球76个外国机构和3个国内机构签署79项合作协议。

1.1 分权制衡的组织架构

FAPESP在一定程度上享有行政自主权。一方面州政府对FAPESP的战略方向和政策实施具有直接影响力，另一方面基金会决策具有独立性。为了更有效地履行职能，FAPESP设有独立的理事会和执行董事会。理事会主要负责制定一般指导方针并就科学政策、行政事务和资产管理做出关键决定，共有12名成员，其中6名由州长直接任命，以确保其政策方向和优先事项得以体现。另外6名由州长从圣保罗州公立、私立高等教育和研究机构共同提交的候选名单中选出，以增加公立和私立高等教育及研究机构的参与度，反映更广泛的利益。执行董事会负责FAPESP的日常运作，有3名成员，由州长从执行董事会拟定的名单中选出。通过执行董事会提名候选人，并由州长从中选择的方式，保证了执行董事会的专业性和权威性。

为了确保资助的专业性、公正性和战略导向，FAPESP设立了独立的指导机构——科学咨询委员会，负责对基金会的资助政策、研究方向和重大项目提供权威的建议和评估意见，成员主要由来自不同领域的高水平科学家和专家组成。其工作主要涉及4个方向：科学、人文和艺术交流，技术创新与合作，战略计划和基础设施，科学连线(图1)。

1.2 充足的科研经费

资金的稳定性有助于制定长期规划，确保资源能够得到有效管理和优化配置。1989年，根据宪法，圣保罗州每月会将总税收的1%转移给FAPESP。作为全球少数能够制定实施长达11年投资规划的机构，FAPESP近几年虽然受国家收入下降和汇率贬值影响而产生了收入波动，然而科研资助进程并没有受到影响，总体上还是保持了比较高的财务灵活性，且收入一直保持10%左右的增长。截至2024年，FAPESP收入约为28.1亿雷亚尔，合约5.2亿美元。

图1 FAPESP的组织架构

FAPESP是一个非营利性的自治机构。圣保罗州法除了明确FAPESP的融资形式和目的外，还将基金会内部管理经费限制在收入的5%,以确保基金会的大部分资源被用于公益事业或项目，并促使基金会寻找更加经济有效的方式来执行其任务。

2 “教育、科技、人才”三位一体的资助体系结构

FAPESP的资助项目包括六大方向，分别为知识进步、创新推动、科研人才培养、战略主题、基础设施、知识传播。从项目类型看，FAPESP构建了“教育、科技、人才”三位一体的资助体系结构。知识进步与战略主题项目面向知识最前沿，长期资助科学家潜心探索人类认知“无人区”;创新驱动项目致力于通过技术创新解决经济社会实际问题，通过针对性资助模式，促进企业公司与大学研究机构之间创新协同，加速技术成果转化，解决实际问题；科研人才培养面向在校师生，通过提供多样化奖学金、助学金，支持被资助方国内外学习，全过程培养具有潜力的科研人才。FAPESP通过一系列计划为科学研究提供必要的基础设施，同时向公众传达其科学政策指导方针，并积极传播研究成果。

2.1 知识进步研究资助长周期知识探索

推动知识进步的研究形成了以专题项目为主， RIDC、青年项目、圣保罗卓越人才计划(São Paulo Excellence Chair, SPEC)、常规资助、新一代计划为辅的资助体系。其中，专题项目聚焦特定的科学或技术领域，通常涉及多学科合作，旨在深入探讨复杂问题并取得重大突破；RIDC重点支持高水平科研活动，多数为大规模、多学科的合作研究，解决具有重大科学和社会影响的问题；青年项目主要支持青年研究人员开展独立研究，建立自己的科研团队；常规资助主要面向研究人员单独开展特定的小型研究项目(表1)。

表1 推动知识进步的研究资助情况(万美元)

“知识进步”类研究中一半以上的资金用于专题项目研究，每年约1.3亿美元。2023年新增的项目有1477项，2017—2023年在研项目共3958项。RIDC项目和青年项目的资金支出占比均在18%左右。其中，RIDC的项目周期可以长达11年，有利于深入和持续地进行研究工作，推动重大的科学发现和技术革新；2025年4月，FAPESP正在资助的RIDC共有17个，覆盖生物多样性、药物发现、材料科学、气候变化等多个研究领域。SPEC和新一代计划资金支出占比较少，不超过3%。

2.2 创新推动研究囊括多样化创新协同资助项目

推动创新的研究形成了以小企业创新研究计划(PIPE)为核心，工程研究中心/应用研究中心(ERC/ARC)、技术创新研究伙伴关系计划(PITE)为辅的资助体系。PIPE专门为小型企业提供资金和支持，鼓励它们开展高风险但潜在回报高的研发活动；ERC/ARC专注于长期的协作研究，重点在于构建一个稳定的研究平台，关注如何将研究成果转化，也追求科学发现；PITE主要支持学术界和产业界之间的合作，应对企业或整个行业所面临的技术挑战(表2)。此外，推动创新的研究还包括知识产权保护的项目PAPI-Nuplitec (Intellectual Property Support Program)。

表2 推动创新的研究资助情况(万美元)

2.3 推动多层次人才教育与培养

FAPESP通过提供奖学金来支持圣保罗州本科生和硕士阶段前期的学生积极参加国内学术培训和国外交流学习，促进科研能力提升。FAPESP与教育部高等教育研究委员会(Ministry of Education’s Higher Research Council, CAPES)有合作协议，共同资助硕士阶段后期、博士、直博和博士后的奖学金和助学金。

1）关注职业生涯的发展

FAPESP关注早期科研人才培养，鼓励年轻人投身科学研究。与巴西科学院(Brazilian Academy of Sciences, ABC)合作，通过Aristides Pacheco Leão计划激发年轻人的科学兴趣，每年挑选50名本科生参加由ABC成员领导的实验室暑期实习。

2）积极利用国际资源

20世纪60年代初，通过国外培训和学习来提升员工的专业技能是FAPESP的首要任务。除了单纯的研究人员交流之外，还考虑了联合、协作和共同资助国际项目，以及参与宇宙学、天体物理学和高能物理学等领域的大型跨国科研合作。

FAPESP通过设立海外研究实习(Research Internship Abroad, RIA)项目为出国学习和工作的研究人员提供资金支持。2023年，FAPESP有4143万美元用于海外研究实习，占科研人才培养经费的40%。

2.4 战略主题的研究针对重大社会问题

FAPESP鼓励开展对圣保罗州乃至巴西发展具有战略意义的研究，这些研究计划都是长期运行的。虽然战略主题的研究在总资助比例中占比不高(约7%),但这些研究课题不仅解决了巴西在发展中面临的重大问题，还通过国际合作和技术转化推动了巴西的科学、经济和社会全面进步(表3)。针对战略主题的研究包括基础研究和应用研究。

表3 针对战略主题的研究资助情况(万美元)

3 FAPSP科研资助体系的评审机制

FAPESP的所有提案都经过严格的同行评审和多层审核，从而保证高质量的研究获得资助，并且整个流程透明公正。

3.1 评审的主要原则

1）全覆盖

所有由FAPESP资助的项目都必须经过严格的评审机制。无论是哪种类型的资助申请，都需通过公平、透明和科学的评审程序，从而保证资金被分配给最值得支持的研究项目。

2）公开透明

FAPESP致力于确保其资助项目的发布、评审过程以及评审结果的公开透明。首先，所有研究资助均通过官方网站等官方渠道公开发布，包括申请条件、评审标准和时间表；其次，所有评审过程记录在案，步骤可追溯，申请人若对评审结果有异议，可以按照流程提出申诉；最后，所有被资助项目及其成果在官网上都可查询。

3）定期评估

FAPESP定期对已资助的项目进行跟踪评估。所有受资助的项目需定期提交进展报告，并接受专家委员会的评估，根据项目进展情况调整资助金额或终止资助。项目结束后，受资助者需提交最终报告，包括科学成果、资金使用情况和社会影响评估。

3.2 评审主体

FAPESP的评审主体主要有4类，分别是科学理事会、学科委员会、评审专家、监督委员会。

1）科学理事会——关键决策

科学理事会由学术界和产业界的专家组成，涵盖多学科领域，负责接收来自学科委员会(Area Panels)和特邀评审员(Ad Hoc Reviewers)的评估意见，决定资助与否，并将结果上报给执行委员会。此外，科学理事会还可能参与制定基金会的战略方向和政策，以促进和支持科学研究的发展。

2）学科委员会——桥梁作用

学科委员会由特定知识领域的专家组成，截至2023年，有14个学科专家组、90多位学科协调员，负责对提交的研究提案进行评估，判断提案的科学价值、创新性和可行性。学科协调员负责对提交的项目申请进行初步分类；监督评审质量，确保所有评审意见都符合既定的标准和程序；在评审结束后，负责收集评审反馈，整理信息。

3）评审专家——专业评估

FAPESP的评审专家库大约包含15000名评审专家，都是来自国内外的活跃研究人员，并保持定期更新。这些专家的职责是作为特邀评审员，对研究项目进行同行评议，包括审阅研究提案的内容、方法论、创新点等。

4）监督委员会——合规监督

FAPESP设有监督委员会以确保评审过程的独立性和客观性。其成员包括来自FAPESP外部的专家和来自内部的高级管理人员或资深研究员。外部专家主要是其他研究机构、大学或政府部门的代表，负责提供独立的视角。内部成员主要核实是否符合基金会的政策和程序。在某些情况下，监督委员会中还会包含法律专家或伦理学家，以确保评审过程遵守所有相关的法律法规，并符合伦理标准。

3.3 评审流程

FAPESP构建了学科委员会、监督委员会和科学理事会三重评审机制，以保证高质量的研究能获得资助，并且整个过程透明公正(图2)。

图2 FAPESP项目评审流程图

1）学科委员会：根据学科类别为受理的申请书指派特邀评审员

先使用基于算法的程序SAGE(System for Algorithmic Governance and Evaluation)来初步选定评审员，以回避潜在的利益冲突、提高评估和管理过程的效率与透明度。然后由学科委员会根据实际情况再做出最终选择。学科委员会将在学科专家组对申请书进行评审和分析的基础上，结合特邀评审员的意见形成推荐报告，提交科学理事会。

2）监督委员会：审核评审结果

核实学科协调员的推荐和评审专家的意见是否一致且符合FAPESP相关规定，然后提交一份推荐报告给科学理事会。

3）科学理事会：做出资助建议

基于学科委员会的推荐报告及相关评审材料，对项目申请进行科学性、创新性与可行性等方面的综合评审，提出资助建议。

4）执行委员会、理事会：最终决定是否资助

执行董事会接收科学理事会提交的评审结果，进行政策一致性、程序合规性等方面的审查，并将其提交给理事会。理事会作为最终决策机构，对科学理事会提出的资助建议进行最终审批，原则上通常会采纳科学理事会的决议。

根据此评审流程，每一份申请书都要历经三重评审，四个主体之间形成了一种无形的监督和制约，极大地确保了评审过程的公平公正性。

4 巴西FAPESP资助体系优劣分析

FAPESP是一个非常有影响力的科研资助机构，在促进巴西乃至全球的科学研究方面提供了许多宝贵的经验和启示。其运作模式、资源整合等方面具有较多优点。

4.1 多元化的资助体系

FAPESP通过多元化的资助项目推动圣保罗州的科学研究和技术发展，涵盖了从基础研究到应用研究的广泛领域。针对不同阶段的研究人员，FAPESP制定了不同的资助方案，其中，针对职业生涯早期的研究人员，设立了青年项目和新一代计划项目，并保持一定的资助比例；针对高级研究人员，推出了SPEC;针对企业和研究机构设计了不同的资助计划，其中，针对小型企业，推出了PIPE项目，提供资金支持；针对高校和研究机构，设立了技术创新资助项目；根据研究对象的不同，项目分为长期与短期相结合的模式，推动知识进步的研究通常资助周期较长，例如RIDC项目，周期最长可达11年，而推动创新的研究资助周期较短，1～3年左右。在资金来源方面，FAPESP不仅依靠自身投入，还积极吸引企业和政府机构共同参与，形成多方协同资助机制。

4.2 充分撬动企业资源

FAPESP利用其市场敏感度和技术实现能力，设计有效激励、协同的机制，以确保科研成果能够快速响应市场需求并实现商业化，调动企业在科技成果转化中的积极性，形成多方共赢的良好局面。对于ERC/ARC项目，合作企业需要投入相应的资源，比如资金、场地、实验室空间、专业设备和技术支持。对于PITE项目，申请者必须寻找合作企业提供一定资金支持。PITE资助要求合作公司通过自有或第三方资金参与共同资助，并根据不同的风险程度，给予不同的资助比例。PITE项目可以分为三种主要形式：PITE 1～PITE 3。PITE 1主要针对已经有一定进展的项目；PITE 2专注于低风险的渐进式创新；而PITE 3则侧重于高技术风险但潜在影响力巨大的革命性创新。从PITE 1到PITE 3,FAPESP的资助比例逐渐增加。

4.3 有效的运行机制保障

FAPESP构建了一系列项目评审、国际合作和成果开放机制，有效保证了资助的公正透明、科研资源的有效利用。从项目评审来看，FAPESP创立了三重评审机制，公开评审过程，定期对已资助的项目进行跟踪评估、公布年度报告。从国际合作机制来看，FAPESP积极寻求与世界各地顶尖科研机构建立合作关系，通过多种方式积极开展国际合作，包括签订合作协议、联合发布项目征集和搭建交流平台等。不仅集合全国科研资源解决重大问题，还与多个国内外机构签署了多项合作协议。2023年，FAPESP与国际知名机构如伯明翰大学、富布赖特基金会和乔治敦大学共同发起跨国研究计划，并投入230万美元作为联合项目资金。FAPESP还组织“FAPESP周”,促进国际间的研究讨论与项目合作。从成果开放机制来看，FAPESP通过多种政策和实践推动开放科学，提升巴西研究的影响力及其科学、社会和经济效应，所涵盖的研究成果可快速公开及广泛共享。1998年，FAPESP创建SciELO,作为开放获取的先锋项目，已被15个国家采用。2014年推出的《良好科学实践守则》强调开放科学程序和结果的重要性，并规定了数据的记录、存储和可访问性。此外，FAPESP要求资助的研究成果必须通过开放获取发表，提交项目提案时需包括数据管理计划，并规定开发的软件应开源许可，以促进技术创新和学术交流的开放性。

5 我国科研资助体系的改进建议

FAPESP作为一个成功的地区级科研资助机构，为我国地方政府设立和管理基金资助提供了宝贵的参考。针对我国当前地区科研资助体系存在的问题，本文提出以下4点建议。

5.1 建立稳定的资金拨款机制

长期稳定的资金来源是FAPESP高效持续运营的保证。当前我国地方政府的科研经费高度依赖上级财政转移支付或年度预算分配，缺乏独立的、长期的资金保障机制，导致科研资助规模和周期容易受制于宏观经济波动或政策调整。同时地方政府在资金分配上倾向于支持见效快、产出明显的项目，而对周期长、风险高但潜在价值大的创新研究投入不足。因此建议通过立法或制定长期政策，确保科研机构获得持续且可预期的经费支持，避免因短期财政波动影响项目进展。此外，地方政府应整合资源，出台配套政策，如税收优惠、人才引进激励以及基础设施建设支持，为科研机构创造良好的运营环境。

5.2 构建多元化的资助体系

FAPESP的多元资助体系展现了其从基础研究到应用研究，从科技人力资源培训到产学研合作提供全方位科研活动支持的强大能力。灵活多样的资金来源和严格的评审机制确保了科研项目的质量和创新性。当前我国地方政府的科研资助体系中，社会资本、企业资金和民间捐助等多渠道投入比重低，多样性不足，抗风险能力较弱。建议根据资助内容、对象、目标等构建合理的选题机制，匹配合适的资助要素，并根据项目进展提供充足的经费保障，以提高资金效益和效果。逐步将以“项目基金”资助为核心的资助模式，转变为基于基金项目、赠款、合作协议、成本分担等方式的多元资助体系。除政府资金外，积极吸引社会资本以及国际科研基金，形成多方协同资助体系，提升科研经费的可持续性。

5.3 激发企业的自主性与创造性

FAPESP设立了多种针对企业的资助计划，鼓励企业积极参与研发，深入推动产学研深度合作，全面支持企业参与科技成果转化。而我国地方政府资助体系在推动产学研协同方面不够深入，企业与高校科研院所合作不足，难以获取前沿技术，限制创新能力提升。同时地方政府通过指定项目或设定严格条件分配资金，企业很难自主决策、调整研发方向。

因此建议：第一，建立“政府引导+企业参与”的协同立项机制，由政府设定重大科技方向和优先领域，鼓励企业、高校、研究机构联合申报项目，提升项目立项的实际需求导向。

第二，由政府搭建创新平台，通过市场化运作手段吸引企业、社会组织及个人等多元化资源投入，形成“政、产、学、研、用”的稳定、深度合作及协同创新，实现科研创新的效益最大化。

5.4 完善项目评审制度

同行评议制度是FAPESP科研资助体系的核心要素，通过构建严格的评审流程，组建高水平的评审专家团队，采用公平、透明的评审机制，确保了科研资助的高效和高质量。当前我国部分地方政府的评审过程缺乏明确的评价标准和公开程序，容易受到人为干预或主观偏见的影响。同时评审专家队伍的专业性、多样性、流动性有待提升。

因此建议：第一，构建多层级评审机制。构建“同行专家+协调员+监督员”相结合的多层次评审管理机制，加强分工与合作，提高评审效率。明确多层级评审的角色和职责，根据不同角色的核心职责，设计不同的评审形式。设计多层级评审的运行流程，在国家或省级层面建设统一的评审管理平台，实现全流程数字化。

第二，组建“广、快、全”的评审专家库。建立学科分类框架，按照自然科学、工程技术、人文社科等领域划分专家类别，确保涵盖所有主要学科领域。打造高效的专家管理模式，建立专家标签体系，为专家库成员添加专业领域、特长、学术成果等多维标签。定期更新专家信息，包括研究领域的最新动向，确保专家库的实时性。

本文来源于《世界科技研究与发展》2025（04）。 作者简介与贡献说明： 王琛（国网上海电科院）：选题与构思，论文框架设计，论文2、3章节撰写与修改； 陆启宇（国网上海市电力公司）：论文框架设计，引言撰写与修改； 朱悦（上海市科学学研究所科技创业研究室副研究员）：数据采集与加工，对策建议撰写与修改； 周荣华（上海市科学学研究所科技创业研究室博士后）：选题与构思，数据采集与加工，论文总体审阅与修改。 文章观点不代表主办机构立场。

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