规划年会 | 学术研讨会十一：现代化进程中的城中村改造

导读

8月31日，2025中国城市规划年会之学术研讨会十一“现代化进程中的城中村改造”在沈阳成功举行。专家学者们聚焦城中村改造与价值重构前沿，探索城中村改造从“排斥性”模式向“包容性”模式蝶变，实现从粗放空间改造到深度价值重构升级。

本文字数：5508字

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2025中国城市规划年会于8月29-31日在沈阳召开。期间，由武汉大学城市设计学院、中国人民大学公共管理学院、北京大学深圳研究生院联合承办的学术研讨会“现代化进程中的城中村改造”于8月31日成功举行。为深入贯彻党中央、国务院对超大特大城市城中村改造的决策部署，本次研讨聚集了10余位专家学者聚焦城中村改造与价值重构前沿，探索城中村改造从“排斥性”模式向“包容性”模式蝶变，实现从粗放空间改造到深度价值重构升级，细致剖析城中村改造在改善民生、扩大内需、驱动城市高质量发展中的关键价值，深度洞察传统改造模式在社会融合、资源分配、环境质量等方面的突出弊病。同时，研讨如何构建精细包容的改造机制，深度探索城中村改造与保障性租赁住房协同共进的创新路径，助力职住平衡、优质住房供给，持续推动区域空间品质升级、新市民安居乐业及产业结构优化重塑，为完善国家城中村改造政策体系提供坚实理论支撑和实践参考，助力中国式现代化城市建设。

主持人：李志刚

学会常务理事、国外城市规划分会副主任委员，武汉大学城市设计学院院长、教授

特邀报告

从市场主导到社会主导：城中村改造的空间生产范式转型

田莉

学会规划实施分会副主任委员，清华大学建筑学院教授

中国城中村改造不仅是一项空间治理工程，更是社会转型与经济战略的重要组成部分，其逻辑需置于历史时间性与空间耦合的框架下理解。首先，在历史维度上，城中村自改革开放以来扮演了关键的社会经济缓冲角色。九十年代，它以低成本住房的功能，避免了拉美式贫民窟的出现；2008年前后，广东“三旧改造”引发了社会学对居住空间外溢与环境失序的批评；而到2021年房地产市场下行后，城中村改造被再次纳入国家战略，承载经济拉动、改善民生、优化生态等多重使命。然而，这种“多重任务”本身也加剧了改造实践的复杂性。其次，在发展逻辑上，城中村改造经历了从消极放任—大拆大建—绣花式更新—多元治理探索的转向。尤其在房地产全面调整、政府债务高企、民营开发商活力下降的背景下，单纯依赖政府或房地产企业已不可持续。因此，必须寻找“第三条道路”，即赋能社会力量和村集体，让其在更新中发挥主体作用，为此，需要突破“强政府、弱社会”的传统治理格局，探索“共治、共享、共同缔造”的新机制。第三，城中村改造要强调经济逻辑与治理逻辑的张力。城中村更新需要回应财政可行性、法律制度与社会期望三重挑战。如“小产权房”的分类治理问题，应通过时间节点、规划要求、建设质量等维度，推进差异化治理，以避免“一刀切”带来的社会成本。同时，警惕规划过于刚性导致灵活性和精细化运营不足，呼吁借鉴民企在微观运营和社区服务方面的优势。最后，在政治逻辑与行政逻辑主导的背景下，应从技术与制度创新出发，持续呼吁和推动财政金融体系改革、赋权村集体和社会主体，探索“赋权—放松规划—监督约束—多元参与”的治理路径。

迈向橄榄型住房结构：住宅过滤模型在超大城市城中村改造中的应用

仝德

学会规划实施分会委员，北京大学深圳研究生院院长助理、研究员

自 2023 年中央将城中村改造纳入国家战略以来，社会各界对其寄予厚望，既希望其成为房地产市场止跌回稳的“救命稻草”，又期待其缓解流动人口居住、改善城市公共服务、支撑高质量发展。然而，城中村改造要实现这些多重目标，并非易事，需要以住房市场的均衡逻辑来重新审视可行性。一个健康的社会应当是“中间大、两端小”的“橄榄型”结构，但目前中国社会仍呈“金字塔型”结构，74%的人口属于低收入阶层，中产阶级规模有限。住房市场中结构失衡状况同样严重，高端商品房供给不足，中档可支付住房比例偏低，而正规市场中的廉租住房也难以覆盖需求。这一背景下，超大城市普遍存在的城中村虽在一定程度上承载了低收入群体的居住需求，却加剧了住房市场的分化和“金字塔型”结构的强化。借鉴住房过滤理论，健康的住房市场应依赖自发的向下过滤机制，即开发商建设高端住房，存量住房逐步向中低端转化，最终形成政府兜底的低端住房供给与更新。然而，城中村的大量存在使得这一机制受阻：一是城中村产权模糊，其内住房普遍只能沉淀在住宅过滤体系的底端，很难有效补充超大城市最缺乏的中档住房市场；二是城中村改造难度大，很难在短期内拆除重建，高端住房供给不足、存量房难以向下转入中档市场，过滤链条被截断。因此，城中村如果不能通过改造被纳入正规市场体系，住房过滤机制就无法形成。在具体路径上，可实施“分类、分阶段、多层次推进”的策略：①对品质最差、租差最大的约 30% 城中村，应优先实施拆除重建，调动开发商积极性补充高档商品房市场，以满足改善型需求。②对条件较好的 40–50% 城中村，可通过国企统租改造和运营等手段提升居住品质，短期内大量补充中档住房供给。③对其余 20–30% 条件适中的城中村，则应借助市场化机制，维持其作为低端租赁住房的功能，补充政府供应廉租房的不足。这一“三分法”有望在短期内推动超大城市建立更接近橄榄型的住房结构，并逐步重构住房市场的良性过滤机制。长期来看，城中村改造必须与国家“三大工程”和房地产稳市政策结合，推动产权确权与拆除重建，将城中村彻底纳入正规化住房体系。最后指出，城中村改造的核心并非单纯的空间更新，而是通过市场机制与政府干预的协同，构建稳定、均衡且可持续的住房市场，从而支撑中国超大城市实现真正意义上的高质量发展。

广东省三旧改造协会秘书长：新形势下城中村改造的实践特征与价值取向

田光明

学会规划实施分会委员，广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造协会秘书长、高工

在房地产新形势与推动高质量发展的背景下，当前以政府主导推动的城中村改造必须从“土地财政驱动”转向“全要素生产效率提升驱动”，才能形成新的价值创造和价值支撑。首先，在政策导向方面，2023 年城中村改造作为“三大工程”主要内容之一，成为构建房地产新模式的重要抓手，并通过专项借款、扩大政策覆盖范围、加快项目落地等方式推动房地产止跌回稳。从政策层面来看更多强调改善民生、依法征收、保障房供给与产业安置等，但在地方实践中却呈现出“资金导向化”倾向，各地普遍关注如何申请获得更多项目覆盖和更大额度专项借款，项目申报逻辑仍然延续“土地财政思维”；伴随着房地产“止跌回稳”政策实施效果不太明朗的情况出现，各地以短期投资拉动及土地出让实现资金平衡做法的困境也慢慢呈现，资金回款逻辑与周期管理问题成为普遍关注的焦点和难点。其次，在实践操作层面，出现几个主要特征：一是政策落地区域差异性显著。北方城市积极借钱推动项目进展较为理想，而广东等地出现“有钱花不出”的困境，国企与城投公司成为主要实施主体，但普遍面临回款来源不明确和还款周期难以实现的难题。二是市场环境低迷直接影响当前项目实施及资金平衡逻辑的实现。土地出让市场疲软、房地产销售持续下滑，使得“土地出让平衡投资”的闭环逻辑难以成立。例如广东 2024 年土地出让额骤降，严重冲击了项目资金回流逻辑。三是政府与村集体博弈突出。政府因考核压力急于推动改造，但村集体积极性不足，导致实施进度缓慢，形成现实张力。四是在新发展环境下需重估城中村改造的价值取向。在人口增速放缓、消费与就业预期下行的背景下，传统的“卖地—拉高房价—投资拉动”的循环逻辑已不可持续，改造必须转向提升全要素生产率。未来的城中村更新应以空间结构重塑与要素重组为核心，培育新的消费市场、创新生态与增长点。具体而言，城中村不应仅被视为房地产库存的补充，而应成为承载低成本住房、吸引青年人口、推动产业服务与文化社区运营的新空间。最后，建议延长专项借款周期至 10–15 年，实现跨周期的资金平衡；将考核逻辑从单一的投资量转向全要素生产效率提升与创新导向，弱化短期经济平衡目标；建立优化储备机制，借鉴深圳“整备”模式，形成多层次储备用地体系；推动多模式治理，减少政府单一主导，增强市场与社会力量的协同。城中村改造应从“投资导向的短期拉动”走向“全要素效率提升的长期战略”。

城中村包容性更新的挑战与应对

陈宇琳

学会规划实施分会副秘书长，清华大学建筑学院副教授

城中村是我国大城市快速扩张背景下村庄的变异，不论是城中村、城边村，还是城郊村，只要承担了流动人口可支付住房的功能，都可纳入广义上的“城中村”范畴。由于本底条件、扩张速度、管控力度各异，不同城市、不同区位的城中村呈现出千差万别的形态，并且仍在持续演化、不断迭代。过去开发商主导的城中村再开发模式，极大地发挥了城中村的“经济价值”；2023年国务院提出“将城中村改造与保障性住房建设相结合”，凸显对城中村“社会价值”的关注。然而，在当前房地产市场下行背景下，如何让城中村在安全的前提下更好地发挥社会价值，迫切需要寻求更新模式的突破创新。近年来，我国各地探索了综合整治、就地更新等多元化的城中村更新路径，呈现出用地性质“村集体所有-国家所有”、住房建设“非正规-正规”、空间管理“非正规-正规”等多层次多元化特征。具体而言，在综合整治模式中，“村民散租”最为广泛，但因空间先天不足和监管难以常态化，安全隐患较大；“集体协租”通过村集体、网格员和物业公司协同治理，有效提高了消防安全和防盗安全，其成功有赖于村集体较强的管理能力；“政府和市场统租”在政府背书下居住环境得到显著改善，其推广的关键在于资金的可持续性。在就地更新模式中，“村集体就地重建”在不改变用地性质的前提下，实现了居住环境改善与村民稳定收益双赢，其前提是村集体有雄厚的经济实力或获得政府财政补贴;“乡镇就地统筹”融合了就地改建、异地还建、上楼安置等多种更新方式，通过将村集体建设用地嵌入城市发展框架，既改善了居住环境，又获得了城市基础设施和公共服务配套，其关键在于村民和村集体能否负担建设成本。总之，我国大城市边缘区“乡”的本底承载了“城”的功能，却因二元土地制度约束，村庄的潜能未得到充分释放，因此城中村本质上是我国城乡二元土地制度的产物。在城市更新的新阶段，亟需观念上重新认识城中村保障性住房的价值，制度上为非正规建设提供正规化引导、打通正规化渠道，规范上加快制定介于居住区与农宅之间、适应半城市化地区高密度自建房的技术标准，资金上构建可持续的公共服务成本分担机制。最终以制度创新激发村集体和村民的更新动力，共建安全、可负担的住房，推动城市现代化与城市治理体系现代化的真正落地。

家庭视角下城中村租客居住适宜性研究

王梓豪

深圳大学建筑与城市规划学院博士后

在“以人为核心”的新型城镇化与城市治理背景下，城中村已不仅是低成本住房的容器，更是关系到社会公平、情感认同与空间正义的重要场域。我国流动人口已达 3.76 亿，并呈现由“个体流动”向“家庭定居化”转变的趋势。住房不再仅仅满足生存功能，还需承载社会融入与情感归属。然而现实中，许多流动家庭陷入“进不了城市、回不去乡村”的困境，长期处于住房、公共服务与社会关系的边缘化状态，削弱了他们对社区和城市的依恋感。城中村因租金低廉、空间弹性强，成为承载流动家庭的重要落脚点，却在“宜居性”研究中长期被忽视。我们近期对城中村改造问题的研究发现，社区环境、邻里关系与生活满意度均通过社区依恋显著提升居住适宜性，且未婚群体和已婚群体对城中村改造的诉求存在显著差异。在城中村改造中，要警惕“空间更新—情感疏离—栖居断裂”的陷阱，避免单纯物理改善导致社区感知断裂。推行“情感导向型”干预，强化邻里互动、文化认同与社区参与。城中村更新改造应实现从“以房为本”向“以人为本”的转变，通过兼顾功能保障与情感嵌入，构建更加宜居、包容与可持续的城市空间。

总结与点评

王世福

学会理事、学术工作委员会副主任委员，华南理工大学建筑学院副院长教授

快速大规模的城市化进程，增长联盟的经济“战车”轰鸣，学界反思与呼吁的声音微弱，而且实践往往快于政策和理论研究，导致对问题、现象的解释难以提供及时的对策。城中村源自中国城市化中的“非现代化逻辑”：在地方政府长期弱干预的条件下，村民与村集体自发建设了巨量的低品质空间，形成了嵌入超大、特大城市肌体中的“良性肿瘤”。其“良性”在于承载了相当程度自下而上的社会实验意义和事实上可支付性的保障性居住功能，为大量流动人口提供了不完全城市化的落脚点。然而，这一缺乏良好公共服务保障的生活形态并不健康，随着人口结构的变化和经济社会的继续演进，未来可能走向空间衰败的“癌变”。因此，城中村的未来本质上是如何通过更新改造转向现代化逻辑。这一转向不仅关乎空间物质层面的改善，更指向城市社会结构的善化，呼应了中国式现代化的核心目标：在城市治理中弥合城市现代化与人的现代化之间的鸿沟，从而回归高质量城市化促进人的发展和社会文明进步的初心。唯有如此，城中村更新才能从“权宜的包容”迈向“制度化的可持续”，真正成为中国城市现代化的重要组成部分。

特邀学术报告及点评后，深圳市规划国土发展研究中心邹兵总规划师、四川大学建筑与环境学院赵炜教授、华东师范大学地理科学学院汪明峰教授、同济大学建筑与城市规划学院肖扬教授、深圳大学建筑与城市规划学院陈宏胜研究员、天津大学建筑学院李晋轩副研究员、云南大学建筑与规划学院李冬雪讲师等分别就中国式现代化视域下城中村改造的价值转型逻辑与方向、城中村空间品质进阶与城市可持续发展的耦合协同路径、城中村改造多元利益主体博弈与社会治理创新模式探索、城中村改造与保障性住房体系完善的深度互嵌融合实践、包容性城中村改造的多尺度多维度“经济-社会-生态”效应等展开深入研讨，并与现场听众进行了交流。

*根据现场报告整理，已经专家审阅

供稿单位：武汉大学城市设计学院、中国人民大学公共管理学院、北京大学深圳研究生院

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