时评 | 弹性用地+多元金融：构建城市可持续更新新范式

中办、国办近期发布《关于持续推进城市更新行动的意见》（下称《意见》），在《意见》的六大支持政策里，对下一步城市更新实施最重要的两个政策，一是用地政策，二是金融政策。

原文 ：《打造适配的城市可持续更新政策系统》

作者 |中国人民大学城市更新研究中心主任 秦 虹

图片 |网络

混合开发与用途合理转换的用地政策。《意见》从“规划引领、空间优化、权益保障”三个维度构建了整个用地政策的管理体系，强调允许混合开发与用途合理转换，建立“项目清单+过渡期”的弹性管控政策。目前各地都开始探索存量用地的混合利用，如有的地方最近推出M0用地，即在绿地公园里可以做商业的规定，改变了过去单纯以功能划分用地性质的做法，过去商业用地就是商业用地，绿化用地就是绿化用地，不能有其他的功能，现在允许混合发利用。这次政策吸收了地方经验，采取了“项目清单+过渡期”的政策，符合正面清单的更新项目有不变的五年过渡期。同时，用地政策明确了闲置土地收回、零星用地整合等政策，突破了过去单一用途管制的限制，打通了政策要素的堵点。

《意见》还提出容积率的转移和奖励政策，目前各个地方出台关于推动城市更新的指导意见或者条例里面或有这一条，比如奖励容积率。这次中办、国办再次明确了容积率的转移和奖励政策，如果有效落实，可以为城市更新提供灵活且有效的激励手段，有利于实现土地资源高效配置、平衡项目更新与保护要求、实现城市功能合理布局。

从国际经验来看，用经济手段解决现实的城市更新资金难题、平衡资金需求是非常重要的政策。国际上公共空间做得最成功的一个案例是纽约的高线公园，是全世界公共空间更新的优秀典范。一百年前建的四层楼高的铁路变成如今的高线公园，纽约解决高线公园的保留问题，就是容积率转移政策的突破。1972年纽约成立了容积率银行，实现了发展权的转移，将历史建筑上面的容积率转移给没有容积率空间但市场允许有更高容积率的项目，这样才有今天的高线公园，才使百老汇等历史建筑得到有效保护。此次《意见》也提出来此政策，下一步期待贯彻落实。

“财政+金融+社会资本”的综合金融政策。《意见》中的金融政策概括起来主要是“采用财政资金撬动，金融工具创新+社会资本激活”的综合策略，为城市更新提供金融资金的赋能。

财政资金撬动。一是提出中央财政支持各地的城市更新。今年国家发改委列出了城市更新专项，财政部发行的超长期国债可以用于地方的城市更新，财政部住建部支持的30个财政支持试点城市，每个城市每年支持8亿、10亿、12亿专项用于城市更新。二是地方政府除了加大财政资金支持以外，可以统筹使用地方的各个领域的财政资金。地方整合各部门分散资金，可以实现基础设施、生态环境、公共服务设施等全面同步升级，显著提升资金使用效率，而“专项债券支持”则拓宽了资金来源。三是明确提出要落实城市更新相关税费减免的政策，城市更新开发周期长，参与城市更新的企业税负非常重，除了所得税、增值税之外还有房产税、城市建设附加税等，目前已有的城市更新相关税费减免政策主要是“三免三减半”政策，凡是参与城市生态环境以及民生保护有关的更新，企业所得税三年免税，三年减半缴纳。未来如果落实政策中能加大税费减免，则能降低市场主体投入的经营成本以及风险，长期看必将拉升项目估值，有利于项目的市场化运作，加快城市更新的步伐。

金融工具创新。主要是鼓励商业金融机构创新城市更新的金融支持的产品。现在金融机构包括商业银行，对城市更新也高度关注。《意见》提出强化信贷支持，鼓励金融机构开发城市更新专项金融产品，同时鼓励他们提前介入城市更新的财务投资，引导资金流向潜力项目，激发市场活力。

激发社会资本。《意见》提到让社会资金参与城市更新，推动符合条件的项目发行基础设施公募REITs、资产证券化产品、公司信用债等。通过发行 REITs资产证券化产品等金融工具可以打通社会资本进入城市更新的退出通道，鼓励社会资金进入城市更新，将项目的未来收益提前变现，让不动产流动起来，实现资金的良性循环。

近期，四川、河南、山东、浙江推出了一系列城市更新项目。比如，四川提出了在2027年底要建成50个城市更新片区样板。河南提出了2025年、2027年一系列的城市更新的项目库。城市更新政策是一套体系，目前需要的是国家层面的政策指引，从监管层明确方向；同时还需要城市层面的政策立法，让决策层面有法可依；更需要项目层面的政策执行，让实施主体能够得到足够的授权，依法创新，守法突破。对《意见》的贯彻落实，有利于建立完整可落地的政策体系，下一步的城市更新将会迎来巨大的政策红利和市场机遇。

文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1965期第1版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

本期责编：程鑫云

《社会科学报》2025年征订

点击下方图片网上订报↓↓↓