美国总统权力过大是人类的隐忧

文︱关品方

美国总统权力过大。作为行政部门的负责人，拥有广泛的行政权力，包括国内和国际事务，可以发布行政命令凌驾于国会之上。特朗普执政期间大量动用 “国家紧急状态”，已宣布了 76 次，压缩了国会的监督空间；绕过常规立法程序发布行政令更是无日无之。他又是武装部队总司令，有权指挥美国军队和国民警卫队。

虽然宪法规定国会拥有宣战权，但总统可以通过 “法定授权” 或 “国家紧急状态” 等理由派遣军队到海外行动。杜鲁门在朝鲜战争中未经国会同意即派遣军队，后续多位总统也曾绕过国会进行军事部署。最近特朗普出动军队打伊朗、打委内瑞拉，都无需国会先行授权。他负责美国的外交事务，有权任命外交大使和领事、与其他国家进行谈判及签订条约。尽管条约需参议院三分之二同意后才生效，但总统在外交决策上有很大的主导权，可以先斩后奏。特朗普在外交方面，已到了为所欲为的地步。总统更拥有立法否决权，对国会通过的法案可以批准、搁置或否决。总统可以通过国情咨文等方式影响立法方向。如果执政党在国会拥有多数议席，立法和行政更是一把抓。在司法方面，总统有权提名任命美国联邦最高法院大法官（需参议院批准），一经任命就是终身制。这一权力使总统能够影响司法机构的组成，进而对法律的解释和执行产生影响。

美国总统权力大，而且即时行使。美国实行三权分立制度，理论上国会和最高法院对总统权力有一定的制衡作用。国会的权力包括批准总统任命（一般情况下，只是橡皮图章走过场）和宣布战争（但总统可以调动军队，无需国会批准）。

最高法院可以推翻总统的行政命令，是唯一有效的制衡措施；但过程复习，费时失事，效率很低。这一机制的时效性、时间成本和程序复杂性存在不少漏洞。

国会议员挑战总统的行政命令，需经历多个司法层级。首先是联邦地区法院初审，然后交联邦上诉法院复审，最后由最高法院终审。完整流程起码历时数月，甚至长达数年。例如，国会议员挑战特朗普的对等关税政策“违宪”。对等关税政策推出，早已弄到全球天翻地覆；但法院裁决起码要到明年下半年才会有终审结果。理论上最高法院可通过"影子日程"（Shadow Docket）快速裁定临时措施，但后续仍需走完整个诉讼程序，才能够彻底解决是否合宪的问题。

总统可以滥用行政命令权，议员亦可以滥用司法复核权。双方互相滥用，搅成一锅粥；目前的机制并没有制衡方法。政党就拨款问题激烈对抗，导致联邦政府停摆更不时发生。

权力制衡设计看似完美，其实是受到资本运作的操控。幕后密室操作的金权交易，在符合法律的安排下被掩饰起来，不为人知。

总统可通过提名法官影响最高法院。宪法规定国会可通过修宪推翻高院的裁决，但需要三分之二多数票通过，极难体现。法院要证明行政命令"违宪"或"超出法定权限"极不容易。本年6月，最高法院裁定下级法院不得发布全国性禁令。这裁决导致需要有“多案并行”的诉讼才能够阻断总统的行政命令，进一步加强了总统的行政权力。美国以“民主”制度而选出“独裁”总统，是全人类的隐患，影响全球的良政善治。

美国三权分立的本意，建筑在充分辩论和审查的基础上，要确保程序公义。初审、复审、重审、终审往往拖延时日，最终决定作出时，已成明白黄花。法院的所谓谨慎性，常被行政主导钻空子。

总统可以利用时间差，以行政命令冻结项目资金拖到财政年度结束，以实现其行政目标。最新的例子是特朗普否决对芝加哥基础建设的拨款。即使决定引起是否合宪的争议，走完整个司法流程之后，最终判决如何，早已事过境迁。

美国总统在卸任前可以行使赦免权（Presidential Pardon），有权对违反联邦法律的人（弹劾案除外）实施完全赦免、减刑、缓刑或有条件赦免（仅适用于联邦犯罪案件）。总统行使赦免权时，无需等待司法程序完成。近年的案例有总统拜登今年初下台之前在他儿子亨特拜登被正式定罪前即签署赦免令；特朗普在2021年初卸任前赦免政治盟友（反华头目）班农。这些卸任前的操作被称为“午夜赦免”，总统在任期的最后阶段（尤其是卸任的前一天）大规模集中宣布。克林顿卸任前赦免140人，包括其同父异母兄弟。特朗普卸任前赦免26人，包括亲家库什纳。总统可安抚盟友、兑现承诺、保护亲属。特朗普更曾探讨“总统自我赦免”的合法性。

自我赦免，美国宪法未明确禁止，但违反法律界“禁止自判原则”。赦免亲属或亲密盟友明显地是“滥用权力”，但美国宪法规定如此，可见赋予美国总统的权力实属过大，真是一手可遮天。

制度设计的初衷，是假定当选的美国总统道德高尚、正直不阿。可惜美国金融帝国军事资本主义发展到今天，由于军事霸权和美元霸权不断“进化”，法律已沦为资本的奴隶，为少数利益垄断集团服务。美国的政治体系已脱离群众，选票选举更成为金权政治的温床。竞选支出无上限，金钱至上的选举工程，让资本吞噬一切。由于资讯发达，过去八九年来美国资本主义本质的丑态已充分暴露在世人面前。

笔者认为，拜登和特朗普本质上是战争贩子，唯恐天下不乱，双重标准，心口不一。他们利用宪法赋予总统的权力，找出漏洞，上下其手；合法就得，不讲道德。

美国总统权力过大，并不单纯是美国本身的问题，因为会危害到整个世界的安全和发展，对人类的文明、发展、和平与进步构成极大威胁。中国最近提出全球治理倡议。笔者个人认为，全球应对美国总统权力太大引以为忧。现时国际形势兵凶战危，发展下去，容易失控，不排除爆发第三次世界大战。有国际政治的学者专家甚至认为，第三次世界大战的序幕其实已经开始。

美国制度理论上可以通过立法和司法对行政予以纠偏。但实际上行政命令沦为“特权工具”，特朗普不停颁布，国会及最高法院要推翻行政命令，往往耗时冗长，远水不救近火。这是美国宪法设计的缺失。行政不可单纯追求效率，应该让效率服从于权力约束。

二战后以联合国为中心的国际秩序，如今被逐步破坏和蚕食，主要原因是美国总统权力过大。安全理事会的动议，往往被手持一票否决权的美国否决而无法通过执行。美国总统可以通过签署行政命令退出联合国下属机构或相关协议。虽然到目前为止还没有直接退出联合国的意图，笔者担心特朗普或会尝试这样做。他在本年2月4日签署行政命令，宣布美国退出联合国人权理事会（UNHRC）并终止对联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）的资助，同时还要求审查美国在联合国教科文组织（UNESCO）的参与情况。这些举动延续了特朗普在第一任期内任意“退群”的模式。此前美国已曾多次退出联合国下属机构或国际协议。2018年退出人权理事会、2020年退出世界卫生组织（WHO）和《巴黎气候协定》，反映特朗普欠缺大国担当，率性而为，横行霸道，长臂管辖，美国优先，我行我素，“谁大谁恶谁正确”。

美国会不会退出联合国？从法律层面看，联合国是一个由主权国家组成的政府间国际组织，其成员国资格由《联合国宪章》规定。美国若要退出联合国，理论上需要通过国会的立法程序，（废止1945年通过的《联合国参与法案》），不可以仅靠总统下达行政命令。美国国会曾在上世纪90年代讨论过退出联合国的提案，但未通过。实际操作上，特朗普可通过行政命令逐步削减美国对联合国的参与（例如停止缴纳会费、退出下属机构），但若要完全退出，需要经过复杂的法律程序。

美国近期的国际行为，引发全球对联合国总部应否继续设在美国（纽约）的讨论。俄罗斯就曾提议过搬迁，但实际操作难度极大，需要联合国大会三分之二成员国的同意。美国是联合国最大的会费分摊国（占常规预算22%）；如美国退出，其积累的欠费一旦撇账，会严重影响联合国的财政运作。截至今年9月底，美国拖欠联合国的经费总额已超过30亿美元，包括常规预算分摊（本年度应缴8.3亿美元尚未支付），往年常规累积欠款以及维和经费欠款，占联合国总欠费的80%；以“泱泱大国”而巨额赖账，令人难以置信。

特朗普以“美国优先”为由削减对外资金，将欠费作为施压联合国的筹码，不听话就不付钱。因为资金短缺，联合国计划明年裁员20%、缩减维和规模15%、并暂停多项人道援助项目。美国的欠款和退群行为，已引发联合国严重的财政和运营危机、国际政治与经济危机。

全球治理倡议可谓任重道远。笔者个人认为，应该在联合国的框架之下发展多边主义，以中心化管理方式从事去中心化活动拓展；联合国下属机构应该更广泛地在不同国家成立分部。例如在环境、外交、仲裁、科教文组织、维和、人道救援等方面考虑在欧洲，南美，亚洲、非州四大板块成立分支机构，精简联合国总部，各地域分支机构互相支持，交流互动。现在好像已看到这个趋势。