北美观察丨7年再停摆：美财政困局与制度痼疾的恶性循环

来源：央视

由于美国会参议院9月30日先后否决两党拨款法案，当地时间10月1日0时1分，美国联邦政府近7年以来再次“关门”，数十万联邦雇员不得不面临强制休假或被裁员，众多联邦部门的服务也“停摆”。

当地时间30日晚，白宫管理和预算办公室（OMB）主任沃特发布备忘录，指示各政府机构开始执行其“有序停摆”的预案。不受影响的部门包括军方、联邦调查局和国土安全部等执法部门、联邦航空管理局和邮政局等。

对华盛顿而言，这不是一次孤立的政治事故，而是四十年来反复延续上演的财政困局与制度痼疾。

1980至今：一部危机史

政府停摆在美国已经不是什么新戏码。据统计，1980年至今，已有14次政府停摆。

1980年，卡特政府因司法解释改变而首次执行真正意义上的政府停摆，联邦贸易委员会短暂停运。此后，里根时代多次因减税与国防开支拉锯而出现短暂关门。

1995至1996年，克林顿与共和党众院议长金里奇的对峙将停摆推向高潮，两段累计26天的关门打乱了政府雇员薪资和社会保障事务，让华盛顿一度陷入政治瘫痪。

2013年，围绕“奥巴马医保”的激烈争执再次导致联邦政府瘫痪16天，白宫和独立经济机构估算，当季经济增长因此蒸发数十亿美元；消费者信心骤降，股市波动加剧，政府承包商现金流断裂，保险和住房贷款审批延后。

2018至2019年，特朗普坚持为边境墙筹资更是引发了史上最长的35天停摆，国会预算办公室测算，美国经济因此损失约110亿美元，其中30亿美元无法追回。航空安全部门因大规模无薪停工导致航班延误和安全隐忧，科研经费冻结迫使实验中断，FDA药品审批排期被整体推迟。

如果把这些案例放入一张列表，就会发现一个清晰趋势：1980年以来的14次停摆，短则数天、长则一个多月，造成的经济损失从几亿美元到上百亿美元不等，总体累积规模惊人。

虽然官方常强调“停摆后经济活动会反弹”，但数据和企业调研显示，至少有相当比例的产出无法弥补——据国会预算办公室（CBO）估算，2018至2019年政府停摆就造成了约30亿美元的永久缺口。旅游、航空、科研、国防承包等与联邦采购密切相关的行业往往首当其冲，小企业的资金链尤其脆弱。

对于政府本身，代价则更隐形也更深远。预算不确定让机构在长期项目上谨小慎微，关键岗位人才流失，公共部门难以吸引年轻人，民众则一次次目睹国会失灵，信任感和制度自豪感逐步被侵蚀。华盛顿的“关门”不只是几天不办公，而是长期让国家治理出现裂缝和效率滑坡，重启之后也很难迅速恢复原有节奏。

教训：制度漏洞与政治极化的代价

△白宫网站此前推出的政府关门倒计时钟

美国为什么会出现这样的反复政府停摆呢？

• 首要原因在于预算制度本身的脆弱和复杂。美国国会必须在每个财年前通过十二项常规拨款法案，但程序烦琐、利益交错，一旦其中几项无法按时敲定，政府就会“断粮”。为避免全面瘫痪，国会长期依赖临时拨款，以把原有预算简单延长几周或几个月。但这种“救火式”做法固化成习惯，就导致长期财政规划和结构性改革被一次次推迟，预算谈判演变成了一年一度的临时拼凑。财政专家曾形容，美国的预算制度像“没有自动驾驶功能的老旧汽车”，每年都要靠最后一刻的刹车和加油维持前行。
• 更深层的原因来自政治极化和党内的否决少数。两党对政府角色、社会福利、移民、税收等理念差距日益拉大，任何拨款提案都容易被附加象征性议题，也导致了拨款问题上的僵局。1995年，当时金里奇领导的共和党用停摆迫使克林顿在赤字和医保议题上让步；2013年，共和党内保守派议员坚持废除奥巴马医保，宁可关门；2018至2019年，共和党内极端保守派与特朗普围绕边境墙拒不妥协，导致了35天的停摆。这种由少数激进派把持的“人质策略”让领导层难以提前妥协，最终只能在巨大政治压力下仓促交易，而公众记住的，往往只是失能和混乱。

反复政府停摆所带来的经济与社会代价，却被严重低估。2019年，国会预算办公室测算显示，35天停摆造成了约110亿美元的损失，其中30亿不可追回，这说明“关门”绝非简单的延迟付款。数十万联邦雇员和承包商失去稳定收入，消费骤减，短期经济信心动摇；大量小企业因政府合同停摆现金流吃紧，有的甚至无法度过空档期。同时，所谓“非必要”公共服务在关门后往往陷入长期积压，譬如，签证和移民审批延迟，科研经费停发导致实验中断，药品和食品审查排期被推后，航空安全部门人手削减引发航班延误与安全隐忧，等等。更难量化的是心理层面，政府雇员士气低落，年轻人才对公共部门吸引力下降，公众对国家治理效能的信任一次次被消磨。

因此，美国学界与智库长期呼吁建立“自动继续拨款”等制度保险丝，让政府基本运作不再轻易沦为政治人质，并在高度争议议题与民生安全之间划清界限。然而，迄今为止，相关改革始终停留在呼声和个别提案，并未能形成强有力的制度共识。

僵局如何收场？

两党双方此前都在公开声明中拉高了底线与舆论阵地。

共和党坚定主张“干净”的临时拨款，也就是不捆绑医保或更大政策条款的短期预算，强调这是让拨款继续运转、为谈判赢得时间的最务实方案。共和党参议员、多数党党鞭图恩多次表示，只要民主党“放宽”医保附加条件，就还有机会避免停摆。白宫则更放话说，若停摆发生，除了常规的停薪休假，还可能启动减员计划（Reduction in Force，RIF），将以前的暂时无薪休假，调整为精简人员、裁撤岗位，借机推动联邦机构长期瘦身。

民主党方面则咬定“健康保障不容交易”，拒绝没有医保补贴延续和撤销相关临时拨款，指责共和党是在用预算流程“绑架”低收入群体。舆论战中，民主党用“家庭医疗安全”作为核心叙事，警告停摆后将有数百万家庭面临保险断档。

基于这些表态与历史经验，舆论认为，接下来的形势很可能是短期停摆加紧急临时拨款解围。因为在民意与市场压力升高后，双方会达成一个纯粹维持政府运转的临时协议，共和党可能象征性让步，民主党则会在争取到有关承诺后，接受“先开门后谈条件”。

如果僵局超过两周，则可能进入拉锯延迟阶段，势必造成经济损失迅速扩散，承包商违约、航班混乱、科研中断，这些都将制造新的政治痛点，逼迫中间派和白宫出面推动妥协。

极端情况下，虽然概率较低，但也不排除长期停摆与结构调整，白宫趁机推动裁员和机构重组，但政治与市场代价极高。

综合各方态势，短期停摆目前已难避免，但长期拖延的政治与经济代价太高，使得“几天混乱后达成临时过渡”依然是最大概率。最终妥协将围绕医保补贴如何安放展开：是先独立处理，还是写进后续谈判日程，这将要看双方的最终博弈。

四十年后的今天，美国仍在同样的预算陷阱中原地打转。停摆带来的不只是政治新闻和GDP波动，更是一国治理能力的自我削弱。若没有制度性安全阀，类似的财政悬崖还将周期性重演，也将不断考验市场、盟友和美国民众的耐心。（央视记者 武卫红）