卢锋：十五五面临提振消费机遇——公共资源配置方式视角

题记： 2025年8月23日，由北京大学国家发展研究院主办，北大国发院传播中心、EMBA中心承办的北大国发院【承泽商学】第40期暨EMBA论坛第105期在承泽园举行。本文根据北大国发院校友学院发展基金讲席教授卢锋的主题演讲整理。

重视发挥五年和更长期发展规划的作用，是我国经济体制与发展方式的特点和优点之一。由于生产力进步是一国长期经济发展的根基所在，我国长期规划持续聚焦科技攻关、产业升级、提升供给能力，推动科技产业进步和生产力发展并赶超国际先进水平。然而一国产业技术结构顺畅稳健地升级转型，离不开经济结构大体平衡的必要条件，因而长期规划也是推进结构调节校准的重要抓手。从历史看，决策层谋划五年规划也会重视不同时期的结构不平衡矛盾，针对现实情况对农轻重比例、积累率与投资结构、顺差规模过大等问题进行调整优化，有效化解矛盾并保持经济结构动态平衡。

近年我国经济增长供求关系呈现“供强需弱”特点，在产业技术结构转型升级取得阶段性突破和显著成就同时，需求不足特别是最终消费偏弱成为制约经济增长的关键因素之一。消费短板既有短期和周期性原因，也有个别部门管制政策与某些涉及面广泛的体制性根源，并与我国公共部门资源侧重投资供给侧的赶超型配置方式存在联系。随着新时期内外经济环境变化，原先通过“增投资、去产能、扩出口”等措施调节对冲消费偏弱的政策空间有所收窄，从深层根源上治理消费短板成为需考虑的政策选项。

基于上述背景，卢锋认为十五五我国经济发展面临提振消费新机遇。他建议坚持问题导向方针，进一步解放思想、创新思路、深化改革，在持续聚焦创新驱动提升新质生产力同时，通过优化公共资源配置方式和系统配套改革“大力提振消费”，通过1-2个五年规划期把我国持续偏低的消费率提升5-10个百分点，在巩固加强制造大国地位同时加快向超大规模并与供给能力更好匹配的消费大国转型，为实现2035年初步现代化目标创造必要条件。

一、需求侧的五个主要矛盾

近年虽经历多重冲击，我国经济在重要产业技术转型升级方面取得突破性进展，整体生产力水平与供给侧能力实现阶段性跃升：基础设施和传统工业巩固发展原有优势同时，在一些先进与新兴领域赶超取得新的突破，国际竞争力与贸易结构显著提升，生产力发展与供给侧提升超过经济总量和人均指标所提示的相对水平。经验证据显示，新中国几代人持续奋斗所追求的科技与生产力赶超目标正逐步成为现实，未来完成系统赶超的路径已逐渐清晰，赶超趋势的展开难以阻挡。这一新变化是观察未来经济走势与政策选择的重要背景。

然而生产力发展与供给侧提升活跃推进与走强，也使得最终消费短板与需求不足的不平衡因素更显突出，并表现为供求关系与需求内部五方面组合矛盾现象。

一是在总供求关系上，近年总需求不足成为持续制约现实经济增长的主要矛盾。表现为一般物价水平总体低迷、经济景气度不高，增长实现更多依赖需求扩张。意味着现实需求低于供给能力扩张决定的潜在增长能力，经济增长负缺口伴随一般物价增速偏低与产能冗余度和就业压力偏大，经济景气度持续偏低与市场主体信心不足相互作用，宏观增长数据与微观主体“体感”明显反差，经济观察“好得很”与“难得很”两类观点同时存在。

二是在总需求内部的外需和内需关系上，近年经济增速显著回落背景下顺差增长与外需贡献率显著上升，提示内需短板是制约总需求的主要矛盾。近年外需对经济增长拉动作用和贡献率都较大幅度上升：“十四五”前四年外需增长拉动GDP增长百分数为0.77，远远高于“十三五”时期年均0.08个百分点，从新世纪以来情况看仅低于2005-2008年外部失衡期的1.07个百分点。“十四五”前四年该贡献率年均值为13.17%，远超“十三五”时期的5.24%，甚至超过2005-2008年连续四年均值的贡献率8.56%。从支出法GDP分项贡献看，今年上半年货物和服务净流出对总需求贡献31.2%；换言之，如果不考虑贸易顺差贡献，今年上半年我国经济增速只有3.58%。可见内需短板是制约总需求增长的主要矛盾方面。

三是就内需构成而言，十四五时期受疫情等因素冲击，投资与消费都经历较大波动和明显减速，然而消费偏弱问题更为突出构成制约经济增长的主要矛盾。从三大部门看，当前投资走弱主要受房地产政策调整影响，而消费偏弱除受楼市影响外，还与收入分配和公共资源配置机制相关。从国际比较看，我国消费率大幅低于国际平均水平，而投资率则显著偏高。消费率持续走低使矛盾进一步凸显。此外，政策调控在应对投资不足与消费偏弱方面，存在工具与经验的不对称性。

四是从总消费内部结构看，政府消费占GDP比例与国际水平比较差距不大，居民消费偏弱与国际一般水平差距较大是主要矛盾。利用世界银行数据库比较2023年G20相关数据显示，我国居民消费率与G20其它国家均值比较相差约18个百分点，政府消费率低0.8个百分点；2010年差距较大时我国居民消费与G20其它经济体均值比较要低大约24个百分点，政府消费率则较低约2.8个百分点。即便考虑我国居民自有住房的虚拟房租统计有所低估因素，我国居民消费仍应偏低大约20个百分点。这个相对特征长期存在，折射我国居民消费结构性偏弱构成总消费不足的主要矛盾。

五是在居民消费包含的商品与服务消费中，服务消费不足问题更为突出构成居民消费不足的主要矛盾。根据庄巨忠（2024）对中国与十个经济体（美国、欧盟与六个周边经济体）研究，2018-2019年我国居民最终消费中的商品支出占比与美欧日等发达经济体大体可比没有很大差别，服务消费占比与发达国家比较存在12-20个百分点差异 。刘世锦（2025）整理国际比较数据显示，我国服务消费占比低于样本国程度，显著大于商品服务国际比较中较低程度 。我们考察若干国家数据也发现，我国服务消费GDP占比偏低程度，显著高于商品消费的偏低程度。

上述产业技术转型升级与供给端竞争力走强，与需求端五方面结构特征同时发生的经验事实，勾勒出近年我国经济供求结构关系的总体图景，成为十五五规划需重视与应对的重要前提背景。产生上述系统性矛盾的根源有四个方面：一是短期和周期性因素，如疫情的持续影响与房地产市场的深度调整；二是少数行业管制政策对市场选择空间与有效供给的制约；三是收入差距扩大、公共财政与户籍制度改革有待深化等因素作用；四是我国公共资源“赶超型”配置方式的深层影响。

二、公共资源配置方式角度探讨

为更透彻理解我国消费偏弱短板成因，深入探讨有效化解矛盾方法，有必要考察我国公共部门资源侧重投资支持生产力供给侧的传统配置方式影响。我国公共部门大体由政府、国企与事业单位等三部分构成，是体现我国经济和治理体制特征的一个重要方面。据匡算近年我国公共掌控资源规模占到相当于约45%的GDP，显著超过广义财政总规模，定量观察估测大部分资源通过不同领域和种类的各种投资用于支持生产力发展与供给侧提升，用于民生消费部分也在趋势性增长然而数量关系上仍不及供给侧投入，这个公共资源配置方式显然会对经济增长与结构关系产生重要影响。

首先应明确，优先投资供给侧的公共资源配置方式对我国科技和生产力长期发展发挥了重要支撑作用，构成我国经济发展道路与体制安排的国情特点，对实现“一定要赶上和超过国际先进水平”的长期目标提供了关键保障；然而随着市场经济环境下投资和经济追赶驱动机制变化，与传统配置方式相联系的国内最终消费偏弱矛盾也随之表现出来，并在我国取得供给侧能力和效率提升新成就背景下变得更加明显和突出。

在逻辑和经验上，公共资源向生产力供给侧倾斜并非注定导致消费和需求不足；例如在计划体制时期公共资源投向生产力供给侧比例应该更高，由于投资转换成为实际供给的效能较低，加上其它原因经济运行持续维持供不应求的短缺特点；然而随着市场经济体制确立和市场调节机制持续作用，最终消费不足制约内需大体从上世纪末开始成为我国经济增长比较常态化的现象。

出现这个结构特点主要受到三方面因素作用：一是市场经济环境下民营经济快速成长，以其特有活力逐步在竞争性部门承担主要供给职能，增强了经济供求关系中的供给侧力量；二是公共部门机构改革完善内部治理加上学习和积累经验，投资转换为新供给增量的效能逐步提升；三是公共资源支持居民收入与提供公共服务支出也在趋势性增长，然而投入规模相对有限，与供给能力增长相比仍属偏少。

在最终消费偏弱背景下，宏调部门需不断借助“增投资、去产能、扩出口”等手段调节和现实配合，才能求得经济增长所需的总量平衡条件。在三类调节机制中，投资同时具备推动生产力供给侧追赶与弥补内需不足的双重功能，在对冲最终消费偏弱制约方面作用尤其明显。不过投资独特的“过渡性需求”属性，意味着投资完成后形成新增供给能力，在最终消费持续偏弱的背景下又会反转加大供求矛盾；并且具有悖论含义的是，投资转换成有效供给增量的能力越强，后续增加供求矛盾作用可能反而更明显。

随着近年我国生产力发展与产业技术进步的阶段性突破，“供强需弱”背景下宏观低景气度持续存在，加上外部环境变化与不确定性增加，上述调节方式利用空间趋于收窄与摩擦成本上升，提示需针对问题深层根源调整改革以求治本之策。从公共资源配置方式角度探讨，有助于将消费偏弱发生机制的探究，从平面因素分析转向立体视角观察，从静态利弊比较转向动态效益评估，从经济发展阶段性成就引发新矛盾角度理解当前问题实质与选择空间变化，从而针对性探讨治理与化解方法。

三、推动经济增长从“供强需弱”转向“供需同强”

“供强需弱”与消费短板派生现实矛盾同时，也为借助体制创新结构调整推动经济发展迈上新台阶提供新契机。新时期科技产业进步与生产力供给侧提升的阶段性突破，意味着科技生产力赶超国际先进水平目标取得实质性进展，第一次面临将部分公共资源逐步有序从扩大供给转向支持民生消费，不仅不会拖累供给侧后续赶超，反而会在促进共同富裕、扩大国内大循环、兼顾内外平衡等方面目标前提下，推动生产力和供给侧持续赶超更稳健有序地展开。新形势下改革调整选择边界发生显著变化：过去某些关键领域“想要改、难平衡、不能改”的议程，客观上变成“可以改、可能改、需快改”的问题。

鉴于需求不足与消费偏弱问题不仅是短期或周期宏观层面问题，而且具有体制性根源的结构性矛盾，提振消费除了需要持续实施积极宏调政策，特别是推动房地产部门企稳回归常态化发展，还需从以下四个方面入手推进必要的体制性和机制性改革。

一、逐步适度调整公共资源侧重于供给端的配置方式，提振最终消费、扩大内需、促进供求平衡。更有效激励市场主体创新，持续推动科技与产业供给侧追赶；优化地方政府考核机制，从偏重招商引资转向供给与消费、生产与民生并重；调整公共资源支出结构，提高民生支出比例，实质性提升居民消费、改善供求平衡。

二、推动公共服务均等化与可及性实现新突破，带动相关领域系统性改革：扩大中央财政事权范围，提升农民工等新市民在保障性住房、教育、医疗、社保和养老等方面的公共服务水平；较大幅度提高城乡居民基本养老金标准，“十五五”期间争取达到企业职工平均退休金的1/5；适当提高城乡低保标准，“十五五”达到职工平均退休收入的1/4。

三、推动现代财政税收体制改革取得新突破，完善经济治理基本制度架构：在2018年中央与地方共同事权改革基础上继续拓展，提高中央对具有普遍外溢性公共服务支出的分担比例；进一步推进税制结构调整，优化激励、扩大地方税源；在户籍与农地改革基础上，积极稳妥推进房地产税试点与立法进程。

四、在户籍、农地、小产权房等领域推动改革突破，健全城乡融合发展的制度条件：加快推进酝酿已久的户籍制度改革，消除城乡二元壁垒对消费的抑制；探索宅基地“同地同权”改革新路径，研究小产权房通过补缴税费有序合法化的可行方式，增强农村居民财产性收入，并扩大地方推进公共服务均等化的财政调节能力。

卢锋认为，在上述改革中，公共资源配置方式优化调整最为关键，由此释放的公共资源将为其它领域改革提供重要支持，否则显著提升公共服务提供水平与推进户口和公共财政改革，都会由于缺乏必要资源而面临巧妇难为无米之炊的困境。另外，公共资源配置方式优化调整，也有助于推进地方政府从传统聚焦投资生产的发展型政府，加快向兼顾民生消费的服务型政府转型。

上述改革调整意味着长期发展模式和思维定势某种反思调整，会涉及多方面复杂的既得利益结构，因而其推进过程必然面临很大挑战，不可能在短期内一蹴而就；然而系统改革可能释放的巨大潜在利益，相关提振居民收入与消费举措本质上具有助力供给侧持续赶超的性质。

首先是调整结构不平衡实现供求两端良性互动，有助于釜底抽薪地化解经济增长动力不足、宏观低景气度、结构性失业压力与内卷式竞争问题，夯实经济高质量发展的基础。其次是公共资源向农村居民与低收入群体适度倾斜的制度性改革，将显著改善收入分配差距偏大问题，从而加快实现决策层确定的促进共同富裕、扩大中等收入群体、做强国内大循环等战略性长期目标。最后国内结构调整与再平衡，将有助于顺差偏大不平衡与缓和外部经贸关系，提高我国反制美方单边主义政策冲击的主动性能力。因而，十五五时期大力提振消费与显著提升消费率，总体是一举多得的帕累托改进，是实现2035年初步实现现代化目标的必由之路。

整理：程桔华；编辑：王贤青 白尧