78年历史检察厅将落幕，韩国“青瓦台魔咒”会就此终结吗？

9月26日晚，韩国国会审议通过了《政府组织法》修正案。虽然最大在野党国民力量党启动了“冗长辩论”程序进行干扰，但无法阻止共同民主党联合其他进步政党利用多数席位优势通过法案。法案最引人注目的内容是撤销检察厅，在行政安全部设立“重大犯罪调查厅”，在法务部设立“起诉厅”，分别担负原检察厅的“侦查”和“起诉”职能。法案设定了一年的过渡期，明年9月，拥有78年历史的韩国检察厅将正式落幕，这标志着韩国刑事司法制度发生重大改变，也将对今后政权统治运作产生影响。

多年来，韩国检察制度受到诟病集中在两方面。一是权力过于集中，检察厅拥有重大案件的侦查权，可以指挥警方办案，申请逮捕令；独占起诉权，有权决定是否起诉，并提出量刑意见；拥有抗诉权，可以监督审判的进行。检察厅虽隶属法务部，但检察官办案完全独立，总统、法务部长官也不能干涉。这些权力集于一身，使检察厅对犯罪行为的侦查、起诉、量刑具有决定性影响。同时，检察厅自我封闭、缺乏监督的机制也往往使执法公正性受到质疑。

二是卷入政治斗争，检察厅被法律赋予的特殊地位和权力使之成为双刃剑，一方面被视为打击犯罪、维护正义的铁拳，另一方面也屡屡被指责是政治势力清算对手的工具。韩国的“青瓦台魔咒”和重大政治案件背后，无一没有检察厅的身影，检察厅常常遭到“政治报复”、“滥用职权”、“违反中立”的指责。司法日益政治化严重损害了检察厅的公正执法形象，对检察制度进行改革的呼声多年来未曾中断。

李在明政府上台后，大力推动旨在分散权力的政府组织机构改革。撤销检察厅，实现“侦诉分离”，意在打破检察厅对关键司法权力的垄断，从制度层面降低司法政治化的风险。但这些举措遭到在野党的强烈抵制，法律界也存在担忧声音，检察改革要达到目标还有漫长的路要走。

检察改革：一场持续近30年的博弈

1948年8月韩国诞生的同时，检察厅成为独立执法机构，第二年又被赋予了直接侦查权。鉴于对日本统治时期警察作为殖民帮凶的反感，警察的职能受到限制，检察官成为刑事司法体系的主力，地位不断上升。

漫长的军人统治时期结束后，检察厅的“执法利刃”作用逐渐显现出来，侦办了一批社会影响重大的案件，检察官得到社会各界的推崇和信任。但是随着检察厅权力过于集中，其封闭性、缺乏监督的弊端日益凸显，改革检察制度的呼声开始抬头。

1999年，金大中政府出台“特别检察制度”，对于社会影响重大的案件，由国会通过法案，总统任命独立检察官，组成特别检察组进行调查，独立检察官拥有起诉权。这一制度被视为对检察厅的牵制。目前李在明政府对尹锡悦夫妇进行的调查和起诉正是依据这一制度。

卢武铉政府时期，总统与检察厅的关系一度十分紧张。政府推动国会修订《检察厅法》，废除了“检察同一体”条款。这一条款规定了检察厅内部“上命下从”的原则，被认为是检察厅内部封闭、僵化的根源。但是法律条款虽然被废除，检察厅的机构文化没有任何改变。

李明博政府时期认识到检察厅权力过大的弊端，推动进行了检察厅和警察厅关于侦查权限的调整，扩大警察厅的侦查权，对检察厅的侦查指挥权进行限制。

朴槿惠则把“检察改革”写进了竞选承诺，上任后推动旨在缩减检察厅权力的改革，但是与前任相同，除了废除大检察厅的中央搜查本部外，改革没有取得实质进展。

真正开始对检察制度动大手术的是文在寅，但改革遭到检察厅的强烈抵制，文在寅为推动改革任命的检察总长尹锡悦与文在寅反目成仇，引发的风波间接动摇了文在寅政府的执政基础。文在寅在执政末期，利用执政党掌握国会多数席位的优势，强行通过了被称为“完全剥夺检察厅侦查权”的法案，把检察厅的直接侦查权严格限制在“腐败”、“经济”两类案件，并成立了“高级公职人员犯罪调查处”，分担检察厅的部分职能，艰难的改革取得了一些进展。

检察官出身的尹锡悦就任总统后，全盘否定文在寅的检察改革。尹锡悦以颁布试行令的方式，绕过检察改革法案，赋予检察厅对警方移交的案件进行补充侦查的权力，实际上恢复了检察厅被剥夺的侦查权，改革又回到原点。

尹锡悦任用大批检察官出任政府要职，被进步势力指责是搞“检察共和国”，尹锡悦贸然发动戒严失败，最终被弹劾下台。检察厅的命运也随同尹锡悦一起走向没落。

回顾韩国近30年的检察改革拉锯战，缩小检察厅权力、让检察权接受监督始终是核心内容。在特殊的时代背景和司法文化下形成的检察权力，已经成为影响政权统治、左右政局走向的重要因素之一，这也是韩国历任政权对检察厅“既要用、又要防”的原因。

司法政治化：韩国政坛“零和”斗争的产物

检察厅为何屡屡受到“没有保持中立”的指责，这个问题其实要由韩国政界来回答。

在金泳三和金大中执政期间，无论是对全斗焕、卢泰愚两名前总统的“世纪审判”，还是金泳三、金大中的子女因受贿被起诉判刑，检察厅都忠实履行了职责，树立起铁面无私、公正执法形象，受到社会舆论好评。彼时无人把这些事件与政治清算联系起来。

检察厅执法被质疑有政治因素起源于卢武铉自杀事件。卢武铉卸任总统后，新上任的李明博政府对卢武铉受贿嫌疑进行调查，2009年5月，卢武铉在家乡跳崖自杀。事件发生后，愤怒的卢武铉支持者指责李明博政府搞“政治报复”，检察厅则是“政权的帮凶”。

对前任政权进行大规模调查始于朴槿惠被弹劾下台之后。文在寅任命独立检察官对朴槿惠进行全方位调查，不久后，检察厅又对李明博的贪腐行为展开调查，最终两人均被起诉判以重刑。但与全斗焕、卢泰愚受审性质不同，全、卢背负了历史包袱，他们受到审判有定义历史结论的必然性。朴槿惠、李明博案则开创了司法追究国家元首责任的先例，打破了“总统拥有豁免权”的传统。

尹锡悦上台执政后，对文在寅政府的核电政策、西海公务员被杀事件等展开调查，调查对象从个人贪腐行为扩展到政策执行层面，司法清算的范围更加扩大。文在寅被检察厅调查，并以受贿罪起诉，李在明更是被检察厅穷追猛打，遭到多项指控，同时要应对5起诉讼。共同民主党则利用国会多数席位优势通过特检法案对尹锡悦进行牵制。尹锡悦执政三年，朝野大打法律战，无休止地相互举报控告，司法政治化和政治司法化倾向进一步加剧。

韩国检察厅常被指责没有保持中立，政界其实要负主要责任。一方面，政治势力在受到调查时往往指责检察厅是“政权的打手”，搞“选择性执法”；另一方面，政治势力一旦掌权，第一件事就是对检察厅高层进行大换血，然后启动对前任政权的司法清算，这已经成为政治运作套路。司法被政治化利用，是韩国政坛“零和”斗争不可避免的结果。

撤销检察厅：难以终结政治清算的循环困局

李在明在“清除内乱”的背景下上台执政，对前任政权的清算有了更充足的理由和力量。李在明就任总统第二天，韩国国会就通过了任命独立检察官的法案，成立三大特检组，对尹锡悦夫妇的违法行为展开全方位调查。特检第一轮调查期满前，共同民主党又推动国会同意延长特检时间，增派检察官人手，对尹锡悦夫妇彻查到底。

在“清除内乱”的同时，李在明启动了旨在分散权力的政府机构改革，目的是通过分权实现各部门之间的相互牵制，彻底消除单个部门权力过于集中的弊端。包括检察权力的重构、财政权力的调整、金融监管体系的重塑等。其中检察厅被撤销无疑是最具冲击力的举措，它不仅是对司法制度层面的改造，也将影响到未来的政权统治模式。

但在韩国朝野矛盾难以调和、对立格局长期持续的情况下，检察改革能否达到目标，还需要时间的检验。目前，韩国在野党指责执政党推动改革操之过急，目的不端正，法律界也对检察改革的效果存在担忧声音。

首先，“侦查权”和“起诉权”完全分离是否符合韩国刑事司法体制的现实存在争议。法律界人士指出，文在寅“剥夺检察厅侦查权”的改革已使刑事案件的侦查起诉时间大幅延长，关系至今尚未理顺。如果彻底撤销检察厅，应先对现有检察官的分流、侦查机关的业务分工、补充侦查权归属等事项作出明确安排，在这些问题都无定论的情况下仓促推进改革，将影响司法办案效率，影响对国民权益的保障。

其次，执政党推动司法改革的动机和目的受质疑。虽然检察改革的呼声已持续多年，李在明政府只是让“靴子落地”，但共同民主党还试图推动法院体制改革，增加大法官员额，设立特别法庭对尹锡悦进行审判，表现出对司法部门的强烈不信任。这些动向引起在野党和保守势力的警惕，他们质疑共同民主党以司法改革之名，实际是为了保护李在明摆脱法律追责，改革的正当性不足。

再次，分解检察权能否根除政治介入司法的弊端有待检验。撤销检察厅，过去检察厅垄断关键司法权的地位被打破，但新体制能否受到有效监督，还需要时间检验。今后行政安全部将拥有警察厅、“重大犯罪调查厅”、国家调查本部三大刑事犯罪侦查机构，是否会形成新的权力垄断令人担心。有韩国政治学者指出，新成立的侦查和起诉机构不再拥有原检察厅的独立地位，更容易被当政者所控制。如果没有有效的监督机制，司法被政治化利用的隐患依然存在。

《政府组织法》修正案通过后，对撤销检察厅设定了一年过渡期，用以解决后续问题。明年9月，拥有78年历史的韩国检察厅将正式退出历史舞台。至于今后韩国是否还会出现政治介入司法的现象，答案几乎是肯定的。检察厅消失，并不意味着司法手段作为政治斗争工具会在韩国消失，政坛斗争的“零和”性质决定了政治清算是常态，这也使韩国的政治清算循环困局不会轻易终结。

(徐志坚，天津外国语大学国别和区域研究院兼职研究员)