童卫东：关于立法“三审制”

一部法律草案经全国人大常委会会议三次审议后交付表决，即立法的“三审制”，是九届全国人大常委会开始实行的制度，2000年3月制定的立法法正式确立了这一制度，成为全国人大常委会立法的一般程序。

“三审制”的确立有一个发展变化的过程。自一届全国人大以来，全国人大常委会审议法律草案，通常当次会议审议即表决通过，称为“一审制”。改革开放后，国家恢复法制建设，立法任务十分紧迫，全国人大常委会制定法律，也是一次审议即表决通过。据王汉斌同志回忆，有些法律草案有关部门在常委会举行会议的前一天才送来，就要求该次会议通过。常委会没有时间进行认真研究与审议，这种情况一再发生。彭真同志反复考虑了这种情况，认为需要规定审议法律草案的程序。契机是1983年3月五届全国人大常委会第二十六次会议审议海上交通安全法草案时，在当事人对主管机关的行政处罚不服是否可以向法院提起诉讼的问题上，有重大分歧，所以当次会议未对海上交通安全法草案进行表决。在其后召开的委员长会议上，讨论了全国人大常委会审议法律草案的程序，决定今后凡向全国人大常委会提出的法律草案，由委员长会议提出是否列入常委会会议议程的意见，经常委会同意列入议程后，先在常委会会议上听取法律草案的说明并进行初步审议，然后将法律草案交法律委员会和有关的专门委员会进行审议，提出修改建议；同时，常委会组成人员将法律草案和有关资料带回，进行研究，在下一次或者以后的常委会会议，再对法律草案进行审议，这就是“两审制”。1987年制定的全国人大常委会议事规则，将这一做法确定下来，成为正式的立法程序。

相对“一审制”，“两审制”能够更有效地发挥全国人大常委会审议作用。在常委会两次审议期间，常委会组成人员、专门委员会、常委会工作机构可以开展调查研究，广泛征求意见，对法律草案进行修改完善，有利于提高立法质量。从“一审制”到“两审制”，是立法程序的重大变革。

九届全国人大常委会履职伊始，李鹏同志即提出全国人大常委会制定法律，应当采取“三审制”，解决法律审议不充分的问题。1998年4月九届全国人大常委会第二次会议上，李鹏同志提出，为进一步提高立法质量和效率，要改进审议法律草案的程序。委员长会议决定今后审议法律草案，一般要实行“三审制”：一审，听取提案人对法律草案的说明，进行初步审议；二审，在经过两个月或者更长的时间，委员们对法律草案进行充分的调查研究后，围绕法律草案的重点、难点和分歧意见，进行深入审议；三审，在专门委员会根据委员们的审议意见对法律草案进行修改并提出审议结果报告的基础上再作审议，如果意见不大，即付表决。经过一段时间的实践，2000年制定的立法法将这一程序确定下来，成为立法的一般程序。

从国外的情况看，有类似“三审制”的“三读制”。英国是“三读制”的起源地。英国议会立法“三读”程序是：一读是宣读法律案名称，不辩论；二读是对法律案立法目的进行辩论并对是否进入委员会审议阶段进行表决（委员会审议阶段对法律案进行细节审议、修改）；三读是对法律案进行最终表决，通过后送议会另一院审议，也是“三读”。日本、加拿大、澳大利亚等国家立法也实行“三读制”。

“三审制”是全国人大常委会制定法律的一般程序，特别是制定新的法律，原则上需经过三审；现行法律的全面修订，一般也要经过三审。当然，有的法律草案因为意见分歧大，经过三审仍不能达成一致，进行四审、五审通过的情况也不鲜见，如行政强制法经过五次审议表决通过；审议次数最多的是物权法，经过八次审议才表决通过。

同时，现行立法法也规定了法律草案一审和二审通过的情形。如立法法规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，各方面的意见比较一致的，可以经两次常务委员会会议审议后交付表决；调整事项较为单一或者部分修改的法律案，各方面的意见比较一致的，或者遇有紧急情形的，也可以经一次常务委员会会议审议即交付表决。”实践中，个别新制定的法律也有二审通过的；法律部分修改，二审通过的情形比较多；有关法律问题的决定，一般可一审通过。

从“一审制”、“两审制”到“三审制”，全国人大常委会不断推进科学立法、民主立法、依法立法，国家立法制度不断发展完善，为提高立法质量和效率提供了坚实制度保障。

——作者系全国人大常委会法工委国家法室主任，转自《中国人大》 2025年15期。