《纽约时报》观点｜特朗普的无限总统权力之梦

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在特朗普总统试图将丽莎·库克撤出联邦储备委员会理事会的行动背后，有一个他几乎为所有夺权企图所援引的核心宪法主张：宪法第二条第一款中的那句“美利坚合众国的行政权应赋予一位总统”，据称赋予他对整个行政部门及其所涉一切事务的无限权力。

更具体地说，概括唐纳德·特朗普及其盟友的主张，该条款赋予他对行政部门任何官员的固有撤免权（即无需另行授权即可免除其职）；其理论依据是：凡是行使行政权任何部分的人，其任免完全取决于总统。

然而，正如首席大法官威廉·伦奎斯特（William Rehnquist）在1988年《摩里森诉奥尔森案》（ Morrison v. Olson ）的意见脚注中所写，把这类“笼统的宪法措辞”如此解读，远远“超出了文本所能支撑的范围”。而且，即便撇开文本，这种理解本身也直接背离了更为宏大的“审议式自我治理”理念。

关于“审议式自我治理”的概念脉络：学界通常以“审议民主”来界定自我治理的规范理想，核心不是单一权威的意志，而是平等公民及其代表在公开可共享的理由基础上作出可被当前全体约束、并可在未来被挑战的决定（Gutmann & Thompson 经典表述）。这一取向强调通过制度性程序与多方互动（立法—行政—司法与公众）来生成决策的正当性，而非把“人民意志”拟人化到单个人身上。

首先，让我们看看若干使总统对“几乎无限”行政权的主张变得复杂的因素。 其一是宪法的结构，它一方面赋予国会相当大的权力去设定与塑造行政部门，另一方面又审慎地列举了总统的权力。

其二是美式宪政政府的逻辑，其旨在仅在维系自我治理并实现“更完善的联邦”所必需的范围内集中权力。

其三是自第一届国会以来一以贯之的政府实践。当国会在1789年的“撤职之争”（通常称为“1789年决定”）中有机会确立强大的总统撤职权时，它并未如此行事。正如法学学者杰德·H·舒格曼（Jed H. Shugerman）在2023年的论文中所指出的，“明确多数否定了将总统撤免权作无条件、专属化的主张，更大多数反对把该权力理解为不得由立法加以限制的绝对权能。”。

作者把“1789 年决定”纳入第三个“限制因素”中，强调制度实践自建国伊始就没有把总统撤免打造为“全域、不可限制”的元权力。国会当年确实有机会以明文确立强势撤免，但最后选择了文本上留白+个别部门法承认总统免职后果的路径；这既为后来的总统单方撤人提供了实践凭据，也使国会得以在不同机构的章程中设置任期、因由免职等条件化设计。加之最高法院对“1789 年决定”的引用并不单向（既有强化总统撤免的一线，也有强调争议性的另一线），整体后果是：它不足以支撑“无限撤免”的单极叙事，反而提示我们回到分权与问责的复合结构里理解撤免。

不过，尽管这些问题（至少对我而言）颇有意思，细究历史几乎没有必要，因为总统方面的主张既是宪法议题，也是政治叙事。在白宫的视角下，唐纳德·特朗普不仅被认为享有对行政部门任何官员的固有撤免权（即无需另行授权即可免除其职），而且由于他是全国范围内仅有的两位由全体选民选出的官员之一，并且还是选票名单上的首位，因此还被视为承载人民意志。正是据此，他被宣称拥有为兑现这种“民意”而可按其意行事的主权性权限。依照这种行政权观，一切机构都有责任推进总统的优先事项，即便这些优先事项与现行法律相冲突。

在这一点上，政府呼应了最高法院在2020年“赛拉法律事务所诉消费者金融保护局案”（Seila Law v. Consumer Financial Protection Bureau，CFPB）多数意见中的一条论述。首席大法官约翰·罗伯茨写道，“制宪者让总统成为政府中最具民主性且政治上最需负责的官员”，因为“只有总统（以及副总统）是由全国选民选出的”。对于罗伯茨及多数派而言，这一所谓事实意味着消费者金融保护局局长在宪法上不能被隔离于总统的直接控制之外。

罗伯茨以及法院中那些自称“原旨主义者”的成员似乎并不在意，或者说不愿承认：在制宪者的设想中，总统并非直接民意的化身，而应尽可能隔绝来自直接民意的影响。选举人团被设计为一次性召集、投票即解散的“立法式”机构，用以遏制派系激情；建国之初，各州选举人由各自的州立法机关选出。就政治问责性而论，总统固然高于最高法院大法官（终身任期）或参议员（六年任期，且最初由州议会选任），却仍不及众议院议员；众议院被设计为联邦政府中政治问责性最强的机构，每位议员任期两年。

这一段的核心是对“总统=直接民意化身”这一论证的反驳，路径是回到制宪原意与制度设计本身。首先，从总统产生方式看，制宪者并未采用直接全民投票，而是设置了选举人团这一“临时性的、一次性聚合的”机构来完成单次投票与随即解散，目的在于隔离情绪性民意、抑制派系与串谋（Hamilton 在《联邦党人文集》第68篇对此有系统阐述）。宪法文本亦明确授权“各州立法机关决定选举人的产生方式”，建国后相当长时期确由州议会选出选举人（直到各州陆续改为普选），这与“总统直接表达全国民意”的说法并不相符。其次，就政治问责结构而言，制宪安排刻意分层：最高法院大法官基于第三条“品行良好”条款而享有事实上的终身任期；参议员原本由州议会选任且任期六年，直到1913年《第十七修正案》才改为直接选举；众议院则以两年一选确保最高频度的政治问责。相比之下，总统固然比大法官和最初的参议员更具选举关联，但在“紧贴民意、短周期问责”的意义上，仍逊于众议院作为“联邦中政治问责性最强的机构”。

然而，正如当下的最高法院在力求既定政治结论时常见的情形，它并不太为具体的历史事实所扰。无论如何，特朗普政府的立场既借力于法院累积形成的“单一行政权理论”判例体系，也体现出总统对专断权力的姿态。依此思路，凭借其所谓固有的行政权与全国性选举赋予的“人民意志”，唐纳德·特朗普被宣称拥有对行政部门任何官员的不受限撤免权，即便未获国会同意亦可行使。而且，在这种行政权观之下，各机构都负有推进总统政策优先事项的责任，即使这些优先事项同现行法律相冲突；并且，这一安排还被包装为相对于独立机构和远离选票的联邦官僚而言更能体现“民主问责”。

正如异见保守派作家索拉布·阿赫马里（Sohrab Ahmari）在谈及总统试图解职丽莎·库克（Lisa Cook）时所说：“眼下的问题与当年并无二致，是要把美国货币的形态及其供给的管理纳入民主政治的竞争与争论之中，还是交由所谓‘中立’的银行专家裁断。”

然而，如果把所谓“民主问责”建立在将行政权推至极限并由此架空国会立法之上，这确实古怪。事实上，有一条似乎被遗忘的常识需要郑重提醒：国会是与行政部门并立的政府分支，在可运用的权力上超过任何其他分支，同时也由民主选举产生。国会的多数派与总统一样，皆通过民主程序形成。而且，公众四年才有一次选择总统的机会，却每两年就有一次选择国会的机会。

还有一个似乎被遗忘的事实：各行政部门都是国会的“法定产物”。这也就是为什么总统下令把“国防部”改名为“战争部”不过是表面功夫；按照成文法律，它仍然是国防部，不管新徽标怎么写。

说到底，无论是国会还是行政部门，都不能宣称自己代表了“美国人民不可分割的单一意志”。在美国体系中，这样的意志是否存在本身就值得怀疑，因为“公众”并非单一主体，而是不断变化的群体与利益组合。国会代表着多元而又常相龃龉的整体民意；总统所代表的，只是某种“一部分人民”的意志，那是为某一瞬时目的而短暂聚合、随后又在下一次选举前消散并重组的意志。

把“民主正当性”理解为嵌入单一个体身上的一种授予，这在概念上就是错误的。更恰当的理解是：民主正当性存在于我们的政治制度与其服务的公众之间的关系之中；二者在共同处理政务的过程中彼此响应、相互制衡。

像消费者金融保护局与联邦储备体系这样的独立机构，正位于国会权威、总统影响与公共责任的交汇处。它们通过对上述各方的义务而被建构为可被民主问责的制度。这些机构固然不能被总统攫为己用、按其一己之私操纵，这正是应有之义；总统是宪法的公务员，而不是人民的“主权化身”。单凭总统的控制，并不等于民主问责。

然而，特朗普及其盟友的最大主张恰恰是：他确是人民的“主权化身”。而这一路径公然背离了美国宪政政府的根本理念——限制权力的行使。设想一个“主权总统”意味着什么：他无需立法机关便可发动战争或筹措财赋；他不受法律约束，因为他本人就是法律。一个主权总统，在各方面实际上都是国王。而简明的事实是，美国宪法既未创设，也不容许国王的存在。

回到联邦储备体系这个话题。1913年夏末，弗吉尼亚州众议员卡特·格拉斯提出了后来成为《联邦储备法》的法案。他的同僚经民主选举产生的众议员与参议员们就此展开辩论并最终予以通过。当选总统伍德罗·威尔逊随后将其签署成法。

在众议院辩论中，格拉斯为该法案辩护称，联邦储备委员会将成为“政府本身的一部分，代表美国人民，拥有任何人都不敢滥用的权力”。来自佐治亚州、同为支持者的查尔斯·罗伯特·克里斯普也把美联储辩护为民主制度。“根据现行法律，少数大银行控制着我国的货币，从而支配与控制商业；而在这部民主党的法案之下，他们被剥夺了这种大权，金融将由由美国总统任命的联邦储备委员会掌控；这些成员将代表美国人民，他们会把全体人民的利益放在心上，而不会被自私与逐利的动机所左右。”

事情原本非常直截了当。联邦储备体系被赋予了源自国会创设、旨在服务美国人民的民主正当性；其理事会又兼具总统任命与法定独立所带来的民主正当性。因而，尽管美联储被隔离于日常政治生活的琐碎压力之外，它仍必须对国家立法机关负责，而国会可以在必要时修改与调整其章程。

换言之，联邦储备体系本已具备民主问责性。为了实现这种问责，并无必要赋予总统无限的随意撤职权。恰恰相反，若让总统享有随意撤免的权力，便会把原本属于多个部门协同作出的民主决策，移交给一个人的手里。这种安排颠覆了美国政府的制度设计，即一个同样依赖部门间共识与冲突来形成政策的体制。

麦迪逊式制度并非是单一个总统恣意践踏其他从属宪法行为者的体系，而是由若干平等的宪制主体在分权与制衡框架下协同运作，以满足美国人民多元意志的制度。民主自我治理的要义，就是在追求共同利益的过程中，尽可能调和那些常常相互冲突（且总在变化）的意志。相形之下，“主权总统”的替代方案，与其说出自美国政治传统，不如说更像是20世纪为欧洲专制政体作辩护的理论遗产。

麦迪逊式制度指以詹姆斯·麦迪逊在《联邦党人文集》中的构想为核心的一整套宪政设计，强调分权与制衡：将立法、行政、司法分置为三权，并通过相互牵制、防止权力在任何个人或单一部门聚集，从制度上遏止专断。这一思想在《联邦党人文集》第47、51篇被系统阐释，尤其是“以野心对抗野心”的原理，意在赋予各部门足以抵御他权侵犯的“宪法性手段与个人动机”，使其在相互制衡中维持自由宪政的安全边界。国家宪法中心对“麦迪逊式宪法”的教育材料与专题论文，清晰地将这种分权—制衡逻辑作为美国宪制的首要防线加以阐明。

围绕库克命运的斗争，远不止是一个狭义的人事问题，它直指美国政治秩序的基础。特朗普及其盟友所提出的，既不仅是过度膨胀的总统权主张，更是试图改造美国政府本身的企图。这是他们如何将2024年总统选举从其本来面目——一种可被修正、并受其他民主力量制约的民主选择——改造为全然不同之物的一个极具启示性的例子：把它变成总统独裁的“授权法”。而在这条路上，他们在美国社会、在法院与国会中都能找到盟友。

但在历史上，美国人民对自身自由一向极为珍视，甚至不惜采取切实行动来捍卫自由。我们只能寄望于：当特朗普试图将我们的政府改造成独裁之时，美国人民仍能保持那种守护自由的警惕。

贾梅勒·布伊（Jamelle Bouie）常驻弗吉尼亚州夏洛茨维尔和华盛顿特区，2019年成为《纽约时报》观点专栏作家。在此之前，他曾担任Slate杂志首席政治记者。