碳排放双控：转型“破局”有方

随着“双碳”目标的深入推进，我国正经历一场从“能耗双控”向“碳排放双控”的系统性转变。这场转变不仅是实现碳达峰、碳中和目标的关键路径，更是推动经济社会全面绿色转型、实现高质量发展的内在要求。

当前，我国已进入新旧机制转换的加速期，但仍面临碳排放预算体系不健全、数据基础薄弱、市场激励乏力等多重制约。构建以碳为核心的控制制度体系成为一项复杂而长期的系统工程，如何突破现实瓶颈、精准施策“破局”，已成为亟待解决的核心议题。

为此，笔者尝试探索推进碳排放总量和强度“双控”的可行路径与创新方案。

转型取得哪些成效？

制度框架不断健全，碳排放治理体系加快构建。一是顶层设计持续推进，碳排放双控纳入国家发展战略。“十四五”以来，我国将碳排放强度与总量“双控”确定为应对气候变化的核心战略，稳步推动《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》《完善碳排放统计核算体系工作方案》等文件陆续出台，鼓励各地建立指标分解、绩效评估、信息公开等制度。二是碳市场体系日益完善，行业覆盖持续扩大。截至2024年底，配额清缴完成情况趋好，年配额清缴率达99.98%，累计交易额突破430亿元，以重点行业为核心的碳市场体系初具规模。三是地方配套机制探索加快，制度联动实践逐步推进。广东、福建等地试点碳排放预算、行业目标管理，构建“中央统筹、地方执行”的治理格局，为差异化落地提供实践基础。

实施效果持续显现，结构优化与强度控制双向推进。一是碳强度持续下降，节能减排取得阶段性成效。2024年全国万元GDP能耗比上年下降3.8%，超过了年度目标的2.5%，显示出我国在提高能源利用效率方面取得了积极进展。二是能源结构加快转型，清洁能源比重持续提升。截至2024年底，全国可再生能源发电装机容量达到18.89亿千瓦，同比增长25%，约占全国总装机容量的56%。三是重点行业节能降碳突破明显。电力、有色、化工等行业普遍开展节能审计与工艺改造，部分龙头企业通过智能调度实现减碳降本，推动行业整体碳强度下降。

行业技术支撑逐步夯实，带动减排生态系统加快成型。一是市场纳管企业规模不断扩大，重点领域控排成效初现。2025年，钢铁、水泥、铝冶炼三个高排放行业被纳入全国碳排放权交易市场，预计新增1500家重点排放单位，覆盖全国二氧化碳排放总量的60%以上。二是绿色低碳转型催生新产业岗位，拓展高质量就业空间。绿色电力、制造、建筑及碳资产管理等新兴领域加快发展，催生碳审计、碳咨询、碳交易等专业岗位。2023年中国在可再生能源领域的就业人数已达到739万人，位居全球首位。三是区域绿色产业加快布局，带动协调发展。资源型和高碳地区借节能减排契机推动产业升级，中西部地区相继建设绿色能源基地和碳汇园区，助力地方经济实现低碳驱动转型。

制度体系建设仍面临“三大难点”

碳排放双控顶层设计未闭环，核算与执行链条未贯通。一是碳减排指标体系操作性、参考性不足。当前多以GDP碳强度为主设定约束目标，指标参考价值偏弱。例如，2023年单位GDP碳排放虽有下降，但能源消费总量同比增长3.9%，碳排放总量仍上升。二是政策协同机制缺位，制度执行存在分化。碳排放双控与碳市场、能源“双控”未打通，地方碳排放预算与全国配额脱节，企业受双重约束，配额周期与目标安排错位，执行碎片化。三是责任体系不清，政策传导存在断点。国家已明确“双控”战略方向，但“强度+总量”双目标尚未形成统一分解规则。《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》提出到2025年将完善核算体系，但多个重点行业的碳核算指南仍未发布。

碳排放数据体系基础薄弱，数据共享能力支撑不足。一是碳强度、碳总量等指标统计口径与时间尺度不统一。我国尚未建立统一的“双碳”统计标准，全国统计仍集中于电力、钢铁、水泥等高排行业，林业与农业碳汇数据也存在统计分歧，导致数据不可比、难支撑科学决策。二是碳排放监测与核算能力滞后，难以满足精准管控需求。当前我国碳排放监测主要依赖间接计量法和企业报表填报，缺乏统一设备规范和质控体系，难以实现过程排放实时监测与责任追溯。三是企业碳排放数据采集手段落后，系统覆盖能力不足。《工业企业和园区数字化能碳管理中心建设指南》提出建设“能碳管理中心”，截至2024年底仅建成200余个，远未覆盖重点排放主体。

交易机制尚不完善，市场化配套措施亟待补齐。一是碳交易市场覆盖面不足，价格信号偏弱。目前碳市场以履约驱动为主，企业多在清缴前集中交易，非履约期交投冷清。2024年配额清缴率达99.98%，成交额181.14亿元，但换手率仅3.7%，低于国际水平，市场活跃度不高。二是激励工具体系缺位，企业减排缺乏积极反馈。目前碳市场交易机制缺乏与减排绩效挂钩的激励工具，超额减排回报路径不清晰，碳资产管理激励不足。2024年重启的CCER虽拓展了参与渠道，但制度衔接、信用核证仍不健全，绿色项目激励路径模糊。三是金融配套工具较少，企业减碳预期与风险管理受限。当前全国碳市场缺乏碳期货等衍生工具，企业难以锁定成本、对冲风险。2024年碳价虽稳中有升，但阶段性波动明显，企业对碳资产配置持观望态度，绿色投资意愿不足。

多措并举深化转型，加速“破局”

强化顶层设计，保障碳排放双控政策的有效落实。一是提升碳排放指标体系的操作性与参考性。制定并细化总体碳预算框架与分解规则，同时按年度和五年期目标，指导地方结合实际开展碳排放预算编制，并根据“碳强度下降目标”动态调整。二是建立协同治理机制，实现政策联动。加强碳排放双控与碳市场、节能审查等政策工具的统筹协调。具体包括：将地方碳排放预算指标与全国统一配额和交易规则有机结合，使市场价格反映企业边际减排成本；在固定资产投资节能审查中纳入碳排放评价要求，实现项目能源利用效率与碳减排目标的双重约束；完善监督机制，制定考核评价体系，将碳排放双控目标纳入各级党政部门责任清单。

加强统计核算能力，夯实数据基础。一是加快构建“双碳”核算标准与动态统计体系。加快制定覆盖全行业、全区域的技术规范，同时明确碳排放源边界、碳汇计量方法及数据报送周期，对电力、钢铁等八大重点行业实施统一核算标准，确保全国数据的时空可比性。二是进一步完善智能监测网络与企业碳全流程追溯体系。依托新型基础设施建设专项，各级地方政府可在重点园区部署“天空地”一体化监测体系。支持工业企业安装带区块链存证的智能电表、烟气在线监测装置，采集能源消耗和过程排放数据，实现碳足迹实时追踪。鼓励地方政府建设区域级“虚拟能碳管理中心”，为中小企业提供计量校准、数据分析等共享服务。三是加快完善碳排放数据收集和共享机制。推动相关部门共同搭建国家碳数据共享平台，整合企业直报、遥感监测和能源大数据，实现配额分配、交易、清缴全流程可视化追溯。建立动态更新机制，对监测数据异常波动建立AI预警模型。

完善市场机制，增强碳交易市场活力。一是完善碳市场交易机制，激活价格发现功能。协同推进碳金融衍生品及其交易机制创新，包括引入机构与个人投资者，加大对碳期货、期权等碳金融衍生品的开发力度。探索建立全国统一碳价指数，定期发布权威分析报告，引导企业形成长期价格预期。二是构建多维激励体系，强化减排正向反馈。推动地方试点“碳普惠”平台，将小微企业节能技改、公众低碳行为纳入CCER签发范围。加强对交易市场的监督，增强交易信息的透明性与可靠性，吸引更多的行业企业参与碳交易。积极推动地方政府将企业碳减排绩效与项目审批、土地使用、金融信贷等挂钩，对减排表现优秀的企业给予优先支持。同时对非履约期积极参与交易的企业给予一定的财政补贴、税收优惠或配额奖励，提高企业交易积极性。

（周志方系中南大学商学院数据科学与交叉学科系教授，博士生导师；程继鑫系中南大学商学院数据科学与交叉学科系助理教授，硕士生导师）