企业破产法首次修订：新增四章节，个人破产入法有突破

企业破产法在实施十八年后，终于迎来首次修订。

日前，企业破产法修订草案（下称“草案”）在提请立法机关初审后正式亮相。草案共16章216条，在现行企业破产法12章136条的基础上，实质新增和修改160余条，是一次名副其实的“大修”。

相比公司法四五年修改一次，企业破产法的“不动”一直广为业内诟病。作为一部关于企业如何“死”与“重生”的法律，该法应当在推动经营主体有序退出、促进公平竞争、优化资源配置等方面发挥重要作用。

当前，我国经济的市场出清能力偏低，通过依法破产及时退出市场的规模远未达到应有的水平——中小企业资金拖欠问题仍然较为普遍，一些大型企业也陷入“担保链”“担保圈”困境之中，债务清理慢和“破产难”造成“执行难”。这些问题的背后，是破产制度存短板待补齐。

此次修订，聚焦突出问题，新增小型微型企业破产程序的特别规定、合并破产等四大章，增加破产工作协调机制，优化重整相关制度等，尽管部分细则还有完善的空间，但总体来看，修改幅度很大，亮点很多。

对于社会关注的个人破产入法问题，草案也作出了一定回应，明确为企业债务承担连带责任的自然人股东可清理债务。这一有限放开的“口子”未来是否会越敞越大，也值得持续关注。

为小微企业量身定制破产程序

草案最令人瞩目的一大变化，是增加四个全新章节，分别对小型微型企业破产程序的特别规定、合并破产、金融机构破产、跨国破产的司法合作作出细致规定，填补了此前相关制度在立法层面的空白。

首先，草案对小微企业破产程序作出了特别规定，包括案件可以由审判员一人独任审理，案件一般不设立债权人委员会等，以提升破产审判效率，降低破产成本。

北京交通大学法学院破产法研究中心主任、北京市破产法学会副秘书长范志勇告诉第一财经，按照现行企业破产法规定，小微企业破产程序与大型企业适用的是同一套法律规则，这对于债权债务关系相对简单、债权人数量较少的小微企业而言，流程繁琐且成本较高，“简化程序后有助于它们退出市场或者重生”。

但他也提到，草案虽然明确了“债务人财产状况清晰、债权债务关系简单、债权人人数较少的小型微型企业破产案件”将适用此规定，但并未指出前述三种适用条件的具体判断标准，也没有明确“小型微型企业”的范围，这可能会给未来该条款的实施带来争议。

暨南大学法学院教授、广东省法学会破产法学研究会会长杨春华则认为，草案的不足之处在于，未明确将商个人（以个人名义从事商事活动，享有商事权利并承担商事义务的自然人）纳入小微破产重整程序适格主体。

她告诉第一财经，在域外已经确立小微企业破产特别程序的国家，不仅将公司法人纳入适用对象，也将合伙企业、个人独资企业等其他组织和个体工商户均作为小微企业破产的适格对象。例如，美国2019年通过的小企业重整法的适用对象被界定为从事“商业或业务活动”的“人”，具体包括个人、公司或合伙企业。

她建议，此次修订也可以借鉴其他国家的经验，这样不仅可以解决合伙企业和个人独资企业的重整适用问题，还可以通过将个体工商户、个体摊贩、个体电商以及当下的“新个体经济”等商个人纳入小微企业破产重整程序适格主体，以清理他们个人的经商之债。

除了为小微企业量身定制破产程序，草案还增加合并破产制度，为规范关联企业合并破产程序增设专章，规定了合并破产的标准、管辖、程序、处理原则等。

范志勇表示，长期以来，关联企业合并破产制度缺乏国家层面的法律依据，部分地方出台的相关规范性文件标准不一，常有冲突，亟需通过全国性的法律规定来统一适用规则。

“此次草案不仅规定了关联企业实质合并破产的程序，还明确了已进入破产程序的关联企业如果不符合实质合并破产条件的，受理破产案件的人民法院可以对关联企业破产案件进行协调审理，规定比较全面。”他说。

图为2019年2月上海破产法庭正式成立

开创性引入破产工作协调机制

草案另外一个亮点，是通过增加破产工作协调机制、规定信用修复制度等，明确了解决破产衍生社会问题的府院协调路径。

草案在“总则”部分明确，县级以上地方人民政府建立破产工作协调机制，确定牵头履行破产事务行政管理职责的部门，统筹协调本行政区域内破产工作中社会稳定、资产处置、信用修复、变更注销等行政事务。

范志勇表示，关于“破产工作协调机制”的规定，确立了我国地方实践中探索出的破产府院协调机制的法定地位。破产府院协调机制，是近年来全国各地在办理破产案件中，不断加强政府与法院之间的协作联动，实现行政与司法良性互动的一种工作模式。

“目前破产法和其他部门法交叉衔接不畅的问题比较突出，而且企业破产不仅单纯涉及法律问题，还会在职工就业、社会稳定、信用修复、破产涉税等方面产生衍生影响，仅依靠现行企业破产法的规定与当前破产法院的实践，是无法彻底解决这些问题的，因此在法律层面明确破产府院协调机制非常有必要。”他指出。

草案就府院协调机制增设了多项条文，比如在信用修复方面，规定人民法院裁定批准重整计划后，债务人可以向有关部门或者机构申请信用修复，有关部门或者机构应当暂时屏蔽相关失信信息，并中止相关失信惩戒措施。重整计划执行完毕后，有关部门或者机构应当根据相关主体的信用修复申请和人民法院的裁定，通过采取终止公示相关失信信息、移出相关严重违法失信主体名单和异常名录等方式，解除相关失信惩戒措施。

不过，范志勇认为，这些新规目前还只是设立了一套基本的制度框架，不够细致，后续还需要完善细则。同时，还要注重企业破产法与其他部门法的衔接，相关部门法的破产配套制度也应当抓紧完善，比如在税法中就破产重整企业的税收优惠等事项增加特殊规定，“一些破产涉税事项不适合在企业破产法中进行全面规定，还是需要回到税法中予以明确”。

加强破产启动前制度性规范

在范志勇看来，这次草案还展现出一个“新的转向”，那就是重视破产预防和企业在破产前的困境拯救程序的规定。

2023年5月，世界银行发布营商环境新评估指标体系，多名专家都注意到，新评估体系明显侧重对破产程序启动前制度性规范的考察。

草案首次提出了“国家支持建立健全债务人破产预警机制”，规定要强化信息披露，推动信息共享，加强对债务风险的监测、预警和提示。

杨春华指出，破产前早期预警机制在我国是一个比较陌生的概念，但在一些欧洲国家该机制的效用已经得到验证。“对于陷入财务困境的债务人来说，无论是过度杠杆化的资产负债表、特别沉重的经营负债，还是大量的侵权责任这些特定的问题，如果可以通过迅速、早期的干预得到解决，债务人就不会在死亡曲线中进一步下滑。”

不过，尽管草案明确规定了破产预警，但与其他国家的差距在于它不是一项强制性制度，缺乏有效性。杨春华建议将草案中的“国家支持建立健全债务人破产预警机制”改为“建立债务人破产预警机制”，并在借鉴欧盟国家立法的情况下制定具体规则，“倘若时间紧，尚需详细论证，可以规定具体细则另行公布”。

范志勇也表示，未来需要进一步完善破产预警机制的具体运作流程，明确企业债务风险触发预警后，政府得以采取的措施，“如果政府仅仅能够向企业提示或者警告债务风险，就降低了预警机制的价值”。

此外，草案还明确了破产企业在面临破产或者可能破产情形时，其管理者的责任，即债务人的董事、高级管理人员应当采取合理措施，避免企业状况继续恶化和财产减损。在范志勇看来，这一针对困境企业董事、高管义务的规定，也可视为广义上破产前程序的规定，有助于及时拯救困境企业，充分保障债权人的受偿利益。

“但是不足之处是没有相应的责任配套规定。”杨春华建议补充相应的法律责任，根据国际经验，不仅应该规定行政责任，如不得在一定的期限内担任董事等，还要规定民事赔偿责任和刑事责任。

关于大家比较关心的重整制度，草案也进行了优化，值得注意的是，草案对申请重整前，相关当事人进行的以重整为目的的协商作出制度安排。条文虽然没有明确提出“预重整”的概念，但范志勇表示，这实际上就是引入了我国近年来地方实践中实施的预重整机制，也属于企业破产前的纾困机制。

他介绍，目前不少地方已经出台了预重整相关的规范性文件，并已有实践尝试，但因缺乏明确的上位法依据，各地工作开展较为混乱，不利于债权人权益维护。

草案正式引入预重整制度，在“重整”一章中多处明确了程序规范，在范志勇看来，新规定不仅体现了尊重当事人意思自治的理念，也有助于统一规范目前地方上散乱的预重整实践。

不过，范志勇也指出，一些规则仍比较“抽象”，草案也没有明确在预重整阶段，法院或者地方政府能否介入，以何种身份介入，以及如果介入则须承载何种功能定位。“目前实践已经开展的预重整，大部分都由法院主导，个别地方则由地方政府推动，未来新法不作明确规定，可能仍然消除不了相关争议。”

回应“个人破产入法”之争

现行企业破产法未涉及个人破产，“我国破产制度只有半部破产法”的声音一直存在。此次企业破产法大修，能否对个人破产制度作出原则性规定，为未来个人破产制度的建立和实施提供法律依据，也备受关注。

个人破产制度，是指个人资产无法清偿其债务时，通过一定的法律程序宣布其破产并核销债务的制度，旨在保护“诚实而不幸”的债务人。近年来，这项制度在官方口径与地方实践中都在逐渐“破冰”，不过，由于社会对其认同感不够强以及对“逃废债”的担忧，个人破产在全国范围内的推行争议较大，难度较高。

草案对此的回应是，明确企业法人已经进入破产程序，为企业债务承担连带责任的自然人股东可以依照本法规定清理债务，并对其制度框架作了规定。与直接引入个人破产制度不同，这实际上为“个人破产”开了一个有限的小口子。

“破产企业往往无法偿还债务，为企业债务承担连带责任的自然人股东就将成为被追债的对象，草案的新增规定是为了解决实践中这一迫切的现实问题。”范志勇表示，尽管草案规定的自然人股东债务人在适用破产清算和破产重整程序时的规则区分并不是很清晰，也缺乏豁免财产等个人破产必要制度的规定，条款总体还有细化的空间，但这称得上是一次破产立法的突破。

杨春华则认为，草案对个人破产的处理，既聚焦突出问题，又体现了分步、稳步推进的思路。

“个人破产立法究竟如何抉择，必须基于目前我国个人所要清理的债务本身，探究具体包含哪些债务，然后再来回答这些债务如何立法予以清理方为妥当。”她表示，对于自然人信用链条上的个人债务大体上可具体分为“经商之债”“消费之债”以及“贫困之债”三大类。基于金融政策和福利保障等维度，我国目前“消费之债”和“贫困之债”不具有通过个人破产清理的充分必要。

因此，杨春华认为，此次企业破产法修订对于个人破产的最优解，就是“分阶段清理个人债务”，先解决商人破产的问题，然后再解决非商人也即消费者破产问题。