矿山企业被划入了基本农田保护区导致无法开采，如何维权？

近日，楹庭矿业律师团队接待了多家来自甘肃平凉的矿业企业咨询。其中一家企业拥有一座历史悠久的露天矿山，早在2000年代初便依法取得了采矿许可证，矿区范围也早已由主管部门正式划定。然而，近期当地自然资源部门突然将该矿区部分甚至全部区域划入“永久基本农田保护区”，导致企业陷入无法开采的困境。

根据我国《土地管理法》和《基本农田保护条例》的规定，永久基本农田实行最严格的保护制度，任何单位和个人不得擅自占用或改变其用途。一旦某地块被纳入永久基本农田，就意味着禁止进行矿产资源开发、非农建设等一切可能破坏耕作层的行为。若企业在明知土地已为基本农田的情况下仍强行开采，不仅构成行政违法，情节严重的还可能触犯《刑法》“非法占用农用地罪”，相关责任人将面临刑事责任。

这让企业主百思不得其解：我的采矿许可是合法取得的，矿区边界早年就已确定并完成登记，为何如今却被划入基本农田？难道政府可以随意推翻自己当初的行政许可吗？

这并非个别现象，而是我国长期存在的“多规冲突”问题的集中体现。

一、“规划打架”：历史遗留的制度性矛盾

在过去很长一段时间里，我国的空间规划体系各类专项规划由不同职能部门主导编制，缺乏统一协调机制：自然资源部门负责编制土地利用总体规划；原国土资源部门制定矿产资源规划；林业部门管理林地保护规划；水利部门掌握水域及水利工程保护线；生态环境部门划定生态保护红线；农业农村部门则承担永久基本农田划定任务。
这些规划分属不同系统，数据不共享、审批不联动、边界不衔接，导致同一块土地在不同规划中被赋予截然不同的功能属性。本案正是典型例证：早年在没有完善矿产资源规划的情况下，土地利用总体规划先行将某地块划为一般耕地或未利用地；随后，因当地资源禀赋优越，该地块被依法设置为采矿权范围，并颁发了采矿许可证。但若干年后，地方主管部门为完成上级下达的基本农田保护指标，又将该区域重新划为“永久基本农田”。

这种“先设矿权、后划农田”的倒置操作，本质上是行政规划失误的结果，却让企业承担了无法经营的后果。企业基于对政府行政许可的信赖投入巨资开发建设，如今却因规划调整而被迫停产，合法权益严重受损。

二、“一张图”时代来临：国土空间规划改革破局

值得庆幸的是，相关部门已意识到这一深层次问题。2019年以来相关部门先后印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》等文件，明确提出推进“多规合一”，建立全国统一的“国土空间规划”体系，实现“一张蓝图管到底”。

新的国土空间规划整合了原有的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、生态保护规划、矿产资源规划等多项内容，统筹安排生态保护、农业生产、城镇开发三大空间，从根本上解决“规划打架”问题。目前，全国各省、市、县正在陆续公布本级国土空间规划，“一张图”管理系统逐步上线运行，未来类似冲突有望大幅减少。

但现实问题是：历史遗留问题如何化解？

本案中，即便整体规划已趋统一，企业仍面临两难处境：若矿区范围内存在基本农田：意味着核心开采区被禁用，矿业权事实上无法行使；若尾矿库、运输道路、供电线路等配套设施需占用基本农田：即使矿区本身合规，也无法形成完整的开发利用方案，项目仍无法落地。尤其对于露天开采矿山，地表扰动范围大，不可避免会涉及矿区外的土地使用，审批难度极高。即便是战略性矿产资源项目，也必须依法办理农用地转用、林地草地占用等手续，否则仍属违法。

三、企业维权的两大法律路径

面对此类困境，企业应从以下两个维度展开法律分析与维权行动：

路径一：审查基本农田划定的合法性。

首先，必须核查此次基本农田划定是否程序合法、依据充分：划定时是否履行了公告、听证等法定程序？是否征求了采矿权人意见？划定过程中是否考虑了已有矿业权的存在？是否存在“凑数划田”、人为虚报面积以完成指标的情况？

如果基本农田的划定存在重大程序违法或明显不合理，企业可依法提起行政复议或行政诉讼，请求撤销或变更该划定行为。最高人民法院在多个判例中明确指出，行政机关在作出影响相对人重大权益的决定前，应当保障其陈述权、申辩权和听证权，否则构成程序违法。

路径二：主张公平合理的补偿

若基本农田划定程序合法，且确属公共利益需要（如保障粮食安全），则企业的个人利益需为公共利益让步。但让步不等于牺牲。

根据《矿产资源法》第二十六条及相关法律规定，因国家政策调整或公共利益需要提前收回矿业权的，应当给予公平、合理、充分的补偿。补偿范围不仅包括地面厂房、设备等有形资产，更应涵盖剥岩、巷道、基础设施等前期投入，以及矿业权的市场价值和合理预期收益损失。

仅仅退还剩余年限的价款或象征性补偿，显然违背法治原则和产权保护精神。行政机关不得以“财政困难”“历史遗留问题”等理由推诿补偿责任。相反，应主动作为，建立透明、公正的评估机制，确保企业获得与其损失相匹配的赔偿。

四、结语：别让企业为规划错误买单

矿企遭遇“矿区变农田”，表面看是政策调整，实则是规划管理的历史欠账。解决问题的关键，在于厘清责任归属：是企业违法？还是规划失序？

行政机关在推进生态保护的同时，尊重历史、正视问题，依法依规处理存量矛盾。对于因规划变更导致合法权益受损的企业，必须兑现“信赖利益保护”承诺，给予合理补偿。

广大矿企，遇到类似问题，请勿盲目开工，也不要被动等待。及时收集证据，寻求专业法律支持，制定个性化维权方案，才能最大限度维护自身权益。

唯有如此，才能真正实现法治化营商环境，让每一份合法投资都得到应有的尊重与保障。