海关专业律师逐条解析《出口管制法》（之一）

前言

对于从事进出口从业者、科研人员和相关法律工作者而言，《中华人民共和国出口管制法》无疑是一部亟待深入理解与把握的重要法律。自2020年底生效以来，该法在实践中给出口经营者、行政执法部门乃至刑事司法部门带来诸多崭新的问题。一个现实而迫切的情况是，尽管该法极为重要，迄今却未有官方出版的权威“释义”或“理解与适用”读本。

作为一名身处一线的法律从业者，笔者在工作中深切感知到各界对该法律存在进行系统而贴近实务的解读需求。正因如此，笔者不揣谫陋，尝试结合自身实践经验，对该法逐条展开，以期为同行和出口经营者提供参考。在写作过程中，本文将立足于法律文本，综合参考立法过程中的草案、起草说明、审议意见，以及商务部、海关总署等部门发布的出口管制政策，力求解读既契合立法原意，又能回应实践中的具体问题。

本系列文章仅代表作者基于公开资料和执业经验所形成的个人理解，旨在学术交流与实务探讨，不构成任何形式的法律意见。文中疏漏在所难免，敬请各界指正。

中华人民共和国出口管制法

（2020年10月17日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过）

第一章　总　　则

第一条　为了维护国家安全和利益，履行防扩散等国际义务，加强和规范出口管制，制定本法。

【解读】

本条系我国出口管制法的立法目的，基本沿用了2017年《出口管制法》（草案征求意见稿）的内容。值得一提的是，2019年《出口管制法》（草案一次审议稿）曾对该条款中的行文次序有所调整。在2019年的草案审议稿中，该条的表述为：“为了履行防扩散等国际义务，维护国家安全和利益，加强出口管制，制定本法。”

对此，立法机关作出的说明是：“顺序上，将国际义务放到了国家安全和利益之前，体现积极承担国际责任的态度。”在《出口管制法（草案）》（二次审议稿）中，该条文才最终定型，并在三次审议稿中得以保留。

第二条　国家对两用物项、军品、核以及其他与维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务相关的货物、技术、服务等物项（以下统称管制物项）的出口管制，适用本法。

前款所称管制物项，包括物项相关的技术资料等数据。

本法所称出口管制，是指国家对从中华人民共和国境内向境外转移管制物项，以及中华人民共和国公民、法人和非法人组织向外国组织和个人提供管制物项，采取禁止或者限制性措施。

本法所称两用物项，是指既有民事用途，又有军事用途或者有助于提升军事潜力，特别是可以用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具的货物、技术和服务。

本法所称军品，是指用于军事目的的装备、专用生产设备以及其他相关货物、技术和服务。

本法所称核，是指核材料、核设备、反应堆用非核材料以及相关技术和服务。

【解读】

本条对出口管制的范围进行了界定。此处所指的范围有两重含义，一是何为出口管制的对象，二是何为出口管制。

关于出口管制的对象，也即管制物项，本条进行了具体列明，分别是：两用物项、军品、核。在立法审议时，有意见提出，出口管制物项应包括物项相关的技术资料等数据，因此，本条第一款、第四款、第五款和第六款均增加了“相关技术和服务”的描述。

关于出口管制本身的含义，则涉及到本法所规制的行为类型。尽管本法提到“出口”，但并非仅有一般意义上的“出口”行为才受本法规制。根据该条文第三款。我国公民和组织向外国组织和个人提供管制物项的行为，均属出口管制的范畴。换言之，常见的“境内交货”，亦在此列。事实上，本法第四十五条所罗列的若干种管制物项的转移情形，同样属于出口管制的范畴，如管制物项的过境、转运、通运和再出口等。

第三条　出口管制工作应当坚持总体国家安全观，维护国际和平，统筹安全和发展，完善出口管制管理和服务。

【解读】

本条所提到的国家安全与国际和平，是我国近年来出口管制执法的重要主线。自2023年以来，我国外交部相继发布《关于政治解决乌克兰危机的中国立场》《中国关于解决巴以冲突的立场文件》等多项文件，一再强调中方从未向冲突任何一方提供武器装备，严格管控军民两用物项。而在外部国际环境中，长期有声音指责我国向冲突地区提供无人机及其部件、防弹器材等受管制产品，近年来我国出口管制执法力度不断加强，正与这一外部背景直接相关。

第四条　国家实行统一的出口管制制度，通过制定管制清单、名录或者目录（以下统称管制清单）、实施出口许可等方式进行管理。

【解读】

本条规定了管制物项的清单管理制度。针对两用物项、军品和核材料三类管制物项，我国分别制定了《中华人民共和国两用物项出口管制清单》《军品出口管理清单》与《核出口管制清单》，其中，《军品出口管理清单》与《核出口管制清单》在《出口管制法》出台之前就已发布。

需要说明的是，很多管制物项并未列入上述管制清单。譬如，商务部和海关总署自今年以来发布了多份公告，对中重稀土等相关物项实施出口管制。又如，针对“由超高分子量聚乙烯纤维制成的防弹头盔、防弹衣、防弹插板、防弹板（防弹装甲板、复合防弹板）等防护装备，以及用于制作防护装备的超高分子量聚乙烯纤维无纬布靶板”，商务部、海关总署和中央军委装备发展部在2024年联合发布公告，将其出口列入《军品出口管理条例》的执行范围内。

第五条　国务院、中央军事委员会承担出口管制职能的部门（以下统称国家出口管制管理部门）按照职责分工负责出口管制工作。国务院、中央军事委员会其他有关部门按照职责分工负责出口管制有关工作。

国家建立出口管制工作协调机制，统筹协调出口管制工作重大事项。国家出口管制管理部门和国务院有关部门应当密切配合，加强信息共享。

国家出口管制管理部门会同有关部门建立出口管制专家咨询机制，为出口管制工作提供咨询意见。

国家出口管制管理部门适时发布有关行业出口管制指南，引导出口经营者建立健全出口管制内部合规制度，规范经营。

省、自治区、直辖市人民政府有关部门依照法律、行政法规的规定负责出口管制有关工作。

【解读】

本条规定了出口管制的行政管理部门。《两用物项出口管制条例》《军品出口管理条例》和《核出口管制条例》分别就三类管制物项的出口管制管理部门进行了规定。结合2018年国务院机构改革，目前，两用物项出口管制管理部门包括商务部、国家国防科技工业局、国家密码管理局等多个部门，军品出口管制管理部门是中央军委装备发展部和国家国防科技工业局，核材料出口管制管理部门是国家原子能机构（隶属工信部）和商务部。按照既往的出口管制实践，涉及外交政策的管制物项出口，还会由前述主管部门会同外交部进行审查。早在2005年，国务院发布的《中国的军控、裁军与防扩散努力》就提到：“涉及外交政策的敏感物项及相关设备和技术的出口，由上述主管部门（商务部等出口管制管理部门）会同外交部进行审查。对国家安全、社会公众利益有重大影响的出口项目，主管部门还将会同其他部门报国务院、中央军事委员会批准。”

本条第二款规定的“出口管制工作协调机制”，其组织形式为国家出口管制工作协调机制办公室。该办公室最早于2025年5月出现在公众视野，组织商务部等多个部门召开打击战略矿产走私出口专项行动现场会。

本条第三款规定的“出口管制专家咨询机制”，目前在两用物项出口管制领域中已经形成。实践中，如果出口经营者无法判断其拟出口的商品是否属于两用物项，其可通过商务部业务系统统一平台（网址：https://ecomp.mofcom.gov.cn）提交业务咨询。地方商务局及商务部经审查，符合条件的咨询将流转至商务部专家组，并最终由专家组对拟出口货物是否属于管制物项进行判断。

本条第四款规定的“出口管制指南”，商务部在2021年发布《关于两用物项出口经营者建立出口管制内部合规机制的指导意见》，发布《两用物项出口管制内部合规指南》，为出口经营者提供具体参考。

本条第五款规定了地方行政机关有出口管制的职责，但并未就其内容进行具体列明。在2017年草案征求意见稿中，该条款原本表述为“省级相关主管部门可以根据授权或委托开展有关出口管制工作”，这意味着，按照起草机关原本的设想，各省商务厅很可能被赋予审查出口许可申请的职权，管制物项的出口许可审批将与出口许可证管理货物的审批无异。不过，在2020年首次提请审议时，草案征求意见稿中有关授权的表述已经被删去，并以“法律、行政法规的规定”取而代之。

第六条　国家加强出口管制国际合作，参与出口管制有关国际规则的制定。

【解读】

出口管制措施不仅是国家维护安全与利益的重要工具，也被用于履行本国所承担的国际条约和国际组织义务。例如，我国国务院曾在2021年12月发布《中国的出口管制》白皮书，便有多处内容明确涉及国际义务的履行。

目前，我国已加入多项与出口管制相关的国际条约，包括《不扩散核武器条约》《禁止生物武器公约》《禁止化学武器公约》和《武器贸易条约》。

第七条　出口经营者可以依法成立和参加有关的商会、协会等行业自律组织。

有关商会、协会等行业自律组织应当遵守法律、行政法规，按照章程对其成员提供与出口管制有关的服务，发挥协调和自律作用。

【解读】

本条规定的是出口管制的行业自律。出口管制有较强的行业特性，非本行业人士可能无法获知特定物项的管制情况及其潜在出口风险。为了提升出口经营者的合规意识，商务部在2021年发布《关于两用物项出口经营者建立出口管制内部合规机制的指导意见》，提出组织开展或支持省级商务主管部门和有关行业组织开展宣传培训，指导出口经营者建立内部合规机制。

2025年以来，不少行业协会（如有报关行业、色金属行业、机电行业）已经开始针对两用物项出口管制进行宣讲普法。

第二章　管制政策、管制清单和管制措施

第一节　一般规定

第八条　国家出口管制管理部门会同有关部门制定出口管制政策，其中重大政策应当报国务院批准，或者报国务院、中央军事委员会批准。

国家出口管制管理部门可以对管制物项出口目的国家和地区进行评估，确定风险等级，采取相应的管制措施。

【解读】

本条规定了出口管制政策的制定和报批。我国出口管制部门制定的出口管制政策会随着国家安全需求、国际形势及外交政策的变化而进行调整。对于社会公众而言，现已公开的出口管制政策主要是针对管制物项范围的调整，专门针对出口目的国家和地区、最终用户或用途而制定的政策在过去较为少见。2024年12月以来，商务部先后发布五份公告，内容主要是加强相关两用物项对美国出口管制，以及将部分美国实体列入出口管制管控名单。

当然，部分出口管制政策会以不公开的形式得以落实，例如，出口管制管理部门对特定物项出口至某国或地区的申请不予许可。在进出口贸易中，此类不公开的政策较为常见，不少法律上属于“限制出口”的货物，在出口许可审批环节可能已被列为某一时期内“禁止出口”的货物。大量刑事案件也因此而起。

第九条　国家出口管制管理部门依据本法和有关法律、行政法规的规定，根据出口管制政策，按照规定程序会同有关部门制定、调整管制物项出口管制清单，并及时公布。

根据维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务的需要，经国务院批准，或者经国务院、中央军事委员会批准，国家出口管制管理部门可以对出口管制清单以外的货物、技术和服务实施临时管制，并予以公告。临时管制的实施期限不超过二年。临时管制实施期限届满前应当及时进行评估，根据评估结果决定取消临时管制、延长临时管制或者将临时管制物项列入出口管制清单。

【解读】

本条规定了出口管制清单的制定和调整，以及临时管制。

出口管制清单的制定与出口管制管理规定的制定并非完全同步，如第四条的解析所述，《军品出口管理清单》与《核出口管制清单》在《出口管制法》出台之前就已发布。在两用物项出口管制方面，我国在《出口管制法》颁布的四年后公布《两用物项出口管制条例》，在此之前，商务部和海关总署已于2005年12月公布《两用物项和技术进出口许可证管理办法》，并在每年定期调整《两用物项和技术进出口许可证管理目录》。2024年11月，商务部等四部门联合发布《两用物项出口管制清单》，此后，商务部和海关总署仍会将其他物项列入出口管制范畴，《两用物项出口管制清单》大概率会定期更新物项的管制情况。

在过去二十多年里，我国的临时出口管制政策屈指可数，且限于两用物项领域，根据公开文件，临时出口管制政策的首次实施可追溯至2003年，彼时，商务部和海关总署对磷酸三丁酯实施临时出口管制。截至本文定稿之日，我国暂无现行有效的临时出口管制规定。

第十条　根据维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务的需要，经国务院批准，或者经国务院、中央军事委员会批准，国家出口管制管理部门会同有关部门可以禁止相关管制物项的出口，或者禁止相关管制物项向特定目的国家和地区、特定组织和个人出口。

【解读】

本条规定了管制物项的禁止出口情形。出口管制的落实方式包括对出口货物实施禁止性或限制性管理，只不过出口许可的管理措施占据实践主流，故各界较少讨论出口管制中的禁止性管理。

《对外贸易法》第十五条规定了国家可基于“维护国家安全、社会公共利益或者公共道德”“依照法律、行政法规的规定”或“根据我国缔结或者参加的国际条约、协定的规定”等原因。禁止有关货物、技术出口。禁止出口的货物和技术，确定其范围的依据包括：《禁止进口货物目录》；商务部或其会同国务院其他部门的临时决定；法律、行政法规禁止出口的规定。

从法律衔接的角度看，本条是《对外贸易法》第十五条“维护国家安全、社会公共利益或者公共道德”和“依照法律、行政法规的规定”的具体化，同时，《对外贸易法》第十七条第二款“国务院对外贸易主管部门或者由其会同国务院其他有关部门，经国务院批准，可以在本法第十五条和第十六条规定的范围内，临时决定限制或者禁止前款规定目录以外的特定货物、技术的进口或者出口”亦是本条的法源。

未完待续......

本文作者：上海兰迪（深圳）律师事务所 海关财税团队 陆怡坤律师