特别报道 | 焕新存量空间 激活城市竞争新动能

来源：中国经济新闻网

【高质量发展下的中国城市新格局】

编者按 在中国城镇化快速推进的浪潮中，城市已成为拉动经济增长的核心引擎。数据显示，我国36个重点城市贡献了全国39.2%的GDP，呈现出强者恒强的马太效应。然而，经济总量的扩张并不等同于发展质量的提升，如何实现城市发展从“大”到“强”的转变，区域经济从“竞争”到“协同”，成为当前亟待解决的问题。近期，中央层面连续释放重要信号，围绕建设现代化人民城市的目标，部署城市工作重点任务。在此背景下，本期报道以高质量发展为视角，从经济总量、新质生产力培育、对外开放度、集聚与辐射能力等多个维度，深入剖析我国重点城市的转型路径，探寻现代城市在提质、协同、创新中的突破与挑战。

　本报记者 童彤

　　7月召开的中央城市工作会议提出，我国城市发展进入以“存量提质增效”为主的新阶段，“要深刻把握城市内涵式发展的战略取向，更有针对性地提升城市发展质量”。

　　中国城市和小城镇改革发展中心近日发布的《我国36个重点城市经济运行形势分析及2025年下半年展望建议》（以下简称“报告”）认为，重点城市必须以优化空间配置效率为前提，充分利用存量空间做强城市核心功能、提升辐射带动能力。

　　“今后，我国城市发展将长时间围绕存量盘活重塑城市竞争逻辑，从土地财政的粗放增长，转向空间效能的精耕细作。”接受中国经济时报记者采访的专家认为，其中，“存量空间盘活破局与城市核心功能升级”将成为城市寻求提质发展的必经之路。

　资源约束倒逼存量空间发展转型

　　我国在过去几十年经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化进程，城镇化率从1949年的11%提高到2024年的67%。这不仅带来了超9.4亿城镇常住人口规模，更带来了城市数量规模和地域规模的双增长。

　　城镇化一再跑出“加速度”也带来了日渐明显的资源约束。2021年新修订的土地管理法实施条例明确提出，要提高土地节约集约利用水平，保障土地的可持续利用；要加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。

　　“这是转型背景下基于存量空间资源约束，倒逼城市提质发展的必然趋势。”国家发展改革委国土开发与地区经济研究所国土经济室主任黄征学对中国经济时报记者表示，一方面，北上广深等特大城市受土地资源紧缺等资源约束，迫使城市主动转向“内涵式发展”，比如通过划定开发边界，实施“减量发展”战略，以城乡建设用地规模，激发经营主体参与存量更新的积极性；另一方面，在中小城镇发展上，同样需要未雨绸缪，主动践行集约化的城市发展模式。

　　截至2024年，全国已形成62个经济规模超千亿元的“千亿县”，其成为县域经济的领跑者。在黄征学看来，与大城市一样，这些县不仅为全国经济贡献了重要力量，也面临人口密度大和城市增量空间受限的实际问题。与重点城市一样，县域发展同样需要依托存量空间，集约高效利用空间，做好“存量运营”，寻找城市建设和产业布局的平衡点。

　　可见，想方设法实现空间紧约束下的存量突围，正成为各级城市寻求提质增效发展的紧迫任务。

　　报告指出，面对近期批复的国土空间规划的新增建设空间紧约束，重点城市要承担落实国家重大战略、引领带动区域发展的责任，就必须以优化空间配置效率为前提，充分利用存量空间做强城市核心功能、提升辐射带动能力。

存量挖潜激活多路径差异化探索

　　2025年5月16日，据自然资源部介绍，我国已完成国土空间规划体系重构，“多规合一”国土空间规划体系已基本形成。全国省市县国土空间总体规划已基本批复完成，进入全面实施阶段。其中新增建设空间紧约束的要求备受关注。

　　空间紧约束为存量挖潜提出了新的要求。从城市实践来看，紧扣城市更新、提升城市核心功能和辐射带动能力等要求，重点城市正结合资源禀赋，通过以功能混合来激活低效用地、对历史街区进行保护性开发等方式，多路径差异化挖掘存量空间利用潜力。

　　广州、深圳更加注重功能混合利用，从低效用地中挖潜城市增量空间。一直以来，城市“摊大饼”发展往往带来中心城区功能弱化、商业设施同质化等通病。为此，必须转变思路，通过功能混合利用来深度挖掘存量空间的潜能。

　　“对有限的存量空间进行重构，能够更好地强化城市核心功能，多维度激发潜能。”广东省商业经济学会会长王先庆在接受中国经济时报记者采访时表示，以广州为例，无论是城市新区还是中心城区的商业设施，为防止重复建设和资源浪费，都在摒弃传统的商业网点布局思维，力促商业从“卖实物”向“卖生活”转变，从“产城人”向“人产城”转变；再比如，深圳推出“工业上楼”政策，允许制造业企业建设高层厂房，将传统扁平式厂房汇聚到高楼层，形成一个垂直化的空间形态，让企业在高层楼房中进行工业生产，在不改变工业用地性质的前提下，提升了楼宇的容积率。

　　据记者了解，深圳为破解工业用地紧张和工业立市之间的矛盾，率先探索出“工业上楼”模式，实现“向天要地”，开拓出工业发展新天地。其中，深圳宝龙专精特新产业园正是全国首个“工业上楼”项目。“摩天工厂”破解用地难题，助推工业产业升级，也成为城市探索存量挖潜的典范之一。

　　北京、天津等历史文化资源丰富的城市，文化赋能正在成为破局城市存量空间、激发城市更新潜能的“金钥匙”。

　　北京大学文化产业研究院副院长陈少峰在接受中国经济时报记者采访时表示、截至目前，文化和旅游部公布的国家级旅游休闲街区遍布多个城市，成就了不少高效利用存量空间焕新城市升级的样板。

　　“以北京为例，通过对老旧街区进行保护性开发，已激活一大批城市文旅空间，提升了城市活力，带动了就业、消费、投资的增长。”陈少峰认为，依托城市文化和历史打造出更多IP产品，不仅能进一步提升城市核心功能，还有助于激活多种多样的旅行方式，如城市漫步、打造网红打卡点等，提升城市吸引力。“这也为各地差异化探索和挖掘城市存量空间潜力形成了有效借鉴和示范效应。”

　　价值重构赋能城市核心功能升级

　　在“存量提质增效”方向的指引下，中国城市正经历从规模扩张向品质提升的历史性转变。这意味着，不同规模的城市寻求可持续发展，势必通过价值重构，打破“增量思维”，依托创新驱动，以结构优化为抓手，通过深挖存量资源潜力，坚持内涵式发展，力促城市核心功能升级，走出一条集约高效、特色鲜明、韧性包容的发展新路。

　　“不同规模的城市要探索差异化、内涵式发展路径，配合国家战略要求，实现核心功能的精准定位和升级。”北京大学国家发展研究院中国经济研究中心教授汪浩对中国经济时报记者表示，精准功能定位有助于不同规模的城市找准施策重点，助力城市功能顺利转型。

　　这也意味着，无论是36个重点城市还是县域范围，都须各司其职，通过价值重构，力促功能升级。

　　在汪浩看来，特大、超大城市，要聚焦提升区域和省域范围内的经济与人口承载能级，充分发挥高端生产要素集聚优势和辐射带动作用，积极培育新质生产力；中心城市则要更加注重与周边中小城市构建功能互补、产业协同，实现同城化发展，推动要素自由流动，培育现代化都市圈。

　　“在重点城市的带动下，县城应立足自身定位，凸显重要载体属性，推动城乡融合发展，实现与大中小城市的错位发展，构成结构合理的现代化城市体系。”汪浩说。

　　报告指出，36个重点城市要注重统筹平衡，以提升辐射效能。其中在加快开展都市圈规划研究方面，报告还提出应稳步推动规划编制，优先推动基础设施一体化、公共服务均等化。

　　“通过一体化布局谋划，推动城乡融合、区域协调发展，本质上是要统筹安排、规划实施，以服务和设施均等化带动巨大的项目建设需求，同时也对产业引进做好重要的前期准备。”汪浩认为，在实践中，除重点城市外，还要加强与新型城镇化和乡村全面振兴等战略实施有机结合。“毕竟，通过赋能不同规模城市核心功能升级，一定会促进各类要素的双向流动，助力形成城乡融合发展新格局。”