规划变动、协议未果、闲置认定——海原一汽车城项目闲置十余年

——海原一汽车城项目闲置十余年，政企分歧待协调

一块因招商引资落地的60亩土地，历经规划调整、项目停工、协议协商、闲置认定，最终走向行政诉讼，这场延续十余年的争议，不仅让宁夏鑫堰置业有限公司（以下简称 “鑫堰置业”）承受数千万元投入压力，也折射出地方项目推进中政企衔接的复杂难题。近日，这起围绕海地（挂）字 [2012]-02 号宗地的争议暂告一段落，但背后的规划衔接、协议履行等问题仍待进一步梳理。

招商引资落地，企业携项目赴海原

2011年，海原县招商引入汽车贸易城项目，7月项目发起人杨先生与县政府签约，约定政府挂牌出让100亩地支持建设；2012年2月，杨先生挂牌取得海地（挂）字[2012]-02号宗地（约60亩）使用权，4月办土地使用权证（用途为商服用地），计划建东风商用车海原汽车城，助力当地经济。

据鑫堰置业介绍，项目落地后，企业累计投入包括土地出让金、契税、耕地占用税及前期建设资金等数千万元。不过，因前期拆迁工作滞后，案涉土地直至2013年8月才正式移交，项目随后启动建设。

规划调整致项目停滞，多轮协商难破局

项目建设的转折出现在2014年3月。当时，海原县住房和城乡建设局下发《关于东风商用车海原汽车城项目停工的通知》，以“县城总体规划调整，地块规划为商业服务和生活居住用地”为由，要求项目停止建设。彼时汽车城已基本建成，停工及后续拆除已建工程，给企业造成初步损失，项目也自此陷入停滞。

为解决遗留问题，海原县政府于2017年3月召开常务会议及县委常委会，明确同意补偿企业地上附着物损失270.9881万元、银行贷款利息193.0256万元，同时将地块容积率从0.8调整至2.0，要求企业补缴土地出让金1044万元，并特别提出“项目需与相邻16.23亩用地（海地挂（2017）-4号）同规划、同建设”。

2019年，鑫堰置业注册成立后，土地使用权从杨先生名下过户至该公司；同年5月，鑫堰置业与海原县自然资源局签《协议书》，确认补偿、补缴金额及工期（2019年4月29日前开工、2021年4月28日竣工）。2020年3月，鑫堰置业又书面承诺县资源局，保证当年8月底前开工、12月底前投资额达总投资30%以上，否则同意收回土地。

但项目未按约定推进。鑫堰置业多次申请将土地用途变更为商住用地，理由是：海原县城已有多个商业综合体，商业用房空置超7万平方米，当地人口、收入难支撑新增商业；而2021年该县城镇化率仅35.61%，住宅需求较旺，且地块邻近学校、医院，更适合商住开发。

2021年4月，县资源局作出回复，明确“不予变更该宗地规划用途”，同时指出“该宗地已构成闲置土地，将依法依规处置”，然而同年却在2023年12月，县资源局向鑫堰置业送达《闲置土地认定书》，认定土地闲置系“企业原因未按《协议书》约定动工开发满两年”。

企业复议无果，争议走向司法程序

鑫堰置业于2024年1月向海原县政府申请行政复议。县政府起初不予受理，后经法院建议，于2024年8月重新受理。期间因双方申请调解，复议程序曾中止，最终县政府于2024年11月作出行政复议决定，维持了县资源局的闲置土地认定。

复议失败后，鑫堰置业于2024年12月向海原县一法院提起行政诉讼，请求撤销《闲置土地认定书》及《行政复议决定书》。

核心分歧集中于三方面

1、 土地闲置责任归属

鑫堰置业称闲置并非企业意愿，而是客观条件限制。一是2014 年停工通知明确地块规划为商住用地，企业信政府签《协议书》，但后续用途变更申请被拒，开发方向不明；二是相邻 16.23 亩用地未挂牌，在不知情的情况下被政府以拍卖价收回，“同规划、同建设”无法落实；三是县资源局未按协议2019年5月20日前付补偿款（2024年5月才付），企业无资金补缴出让金，手续难推进。

县资源局称2019 年《协议书》已解决前期规划问题，明确土地用途为商服用地及开工时间，企业未履约且闲置超两年；补偿款与出让金属 “同时履行” 义务，企业未补缴，资源局有抗辩权；相邻土地进度与案涉土地闲置无关。

海原县政府补充，2017 年后政府已解决前期规划影响，企业变更用途是自身需求，非政府原因致闲置；且企业在闲置调查中未提 “补偿款未到账”，仅以变更用途拖延。

2、 规划用途变更可行性

鑫堰置业援引《土地管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，及海原县 2020 年《房地产市场调控工作实施方案》中“商业用地可在规划内调整为商品住房用地，最高比例 35%”的条款，认为土地用途变更有法律与政策依据。

县资源局则表示，土地用途变更需经法定程序审批，非企业申请即获批；且 2019 年《协议书》已明确土地为商服用地，企业应按协议执行，不能因市场变化要求变更。

3、 协议履行的先后顺序

鑫堰置业认为，《协议书》中补偿款支付在先、出让金补缴在后，资源局未按时付补偿款，导致企业无法补缴；县资源局则主张，两者系“同时履行”义务，企业未主动补缴出让金，资源局有权暂缓支付补偿款，且该争议属于民事合同纠纷，与土地闲置认定无关。

法院驳回企业诉求，问题有待进一步沟通

法院审理后认为，2014年至2017年期间，案涉土地未开工确系政府规划调整导致，政府也已通过支付补偿款（2024年5月付清）承担了相应责任；但2019年《协议书》签订后，政府原因已消除，鑫堰置业未按约定及自身承诺开工，截至2023年土地仍未开发，闲置时间超两年，符合《闲置土地处置办法》中“企业原因导致闲置”的情形。最终，法院判决驳回鑫堰置业的诉讼请求。

鑫堰置业2012年取得该土地使用权后已投入数千万元，项目停滞十余年致企业承压。其尊重政府避免土地浪费的意愿，但认为土地未再开发是历史与现实客观因素所致，将责任全归企业不客观，2024年10月14日于调解会上拟无偿收回土地亦不符法律规定。

鑫堰置业恳请海原县政府将该宗地规划用途调整为“商住用地”，以契合当地市场需求与地块开发条件，减少资源浪费和企业损失；请求政府结合评估价、市场情况，充分考量企业十余年因项目停滞产生的土地出让金、契税、前期建设资金等各类损失，合理确定调整后的土地出让金金额，并承诺，土地用途调整后将依规补交土地差价，做好资金安排，按期完成开发建设，助力海原县经济发展与城市建设。

目前，双方在项目后续开发、历史投入补偿等方面的分歧仍需进一步沟通。事件后续发展我们将持续关注。