陈柏峰 曾翔：论选择性执法的技术规制 | 行政法学研究202505

【副标题】从“卫片执法”展开

【作者】陈柏峰（中南财经政法大学法学院教授，北大法律信息网签约作者）；曾翔（中南财经政法大学法学院博士研究生）

【来源】北大法宝法学期刊库《行政法学研究》2025年第5期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。

内容提要：随着新兴执法技术的兴起和广泛适用，选择性执法的技术规制逐渐成为可能。在土地行政执法中，技术迭代后的“卫片执法”，通过“发现违法线索”“执法案件裁量”“落实行政处罚”等环节的技术控制，实现了对选择性执法的技术规制。执法目标的“照看机制”、执法管理的“量化机制”、执法裁量的“记录机制”以及执法责任的“敞视机制”，构成了技术规制的实践机制。同时，技术规制的过程也存在偏差。由于“执法技术单向度的特性”与“技术对压力型体制的塑造”使得基层执法的纠偏能力弱化，从而可能引发治理风险。在执法技术化的大趋势下，行政执法需要进一步优化执法技术运用、执法科层组织以及执法回应性，以改善执法技术的规制效果，落实严格公正文明执法的目标要求。

关键词：选择性执法；执法技术；技术规制；卫片执法

目次 一、问题的提出 二、规制选择性执法的技术环节 三、规制选择性执法的技术机制 四、技术规制选择性执法的偏差生成 五、技术规制选择性执法的优化路径 六、结语

一

问题的提出

党的二十大提出全面推进严格规范公正文明执法。其中，合理有效规制选择性执法是推进严格执法的重要内容。选择性执法一般是指国家行政执法机关根据社会情势差异和执法具体情况来决定执法适用的法律、手段、对象以及严格程度的执法方式。当行政执法机关基于不正当理由作出选择性行为时，执法权会不可避免地遭到滥用，极易造成执法不公。正如习近平总书记强调：“……对滥用查封、扣押、冻结财产等强制措施，把民事纠纷刑事化，搞选择性执法、偏向性司法的，要严肃追责问责。”

当前，学界对于选择性执法的规制研究主要集中于以下视角：一是执法经济学视角的规制进路。其认为执法存在最优执法路径，在假定法律完备的基础上，执法者需要以社会福利最大化为目标。而由于成本限制，执法不可能完全覆盖所有的违法状态，其必然存在选择空间。选择性执法在很大程度上是执法资源有限性或者滥用自由裁量权所导致的。其某种程度上是政府为降低执法成本以保证运用剩余执法权实现目标。为此，需要通过保障执法经费、建立反馈机制的方式规制执法的选择性行为。

二是政治经济学视角的规制进路。其是在执法经济学视角基础上进一步的延伸。该视角认为，即使执法成本为零，选择性执法依旧可能发生。中央和地方政府时常会主动采取选择性执法，形成全国范围内的运动式执法，其根源于国家对执法灵活性的需求。其中，灵活性的重要性决定于环境是否频繁变化并可否预期。为此，需要更加制度化的规范执法行为，在留出灵活空间的同时建立良好的制度预期。

三是组织社会学视角的规制进路。该视角特别强调基层社会为执法的选择性提供的“深描”场景。例如，陈柏峰发现基层执法呈现出弹性格局，执法者会因为社会情势的差异，在严格执法、折扣执法或一线弃权之间做出选择。从该视角来看，执法的选择性既来自于法治系统与社会生活转型间的深刻张力，也源于国家执法能力的限度。为此，规制选择性执法需要完善行政裁量体系，将“在裁量权范围内实施选择性执法这一考量”纳入到政府考核评价体系中进行合理规范，与此同时，该视角还强调需要维持国家行政体制与社会的良性互动，通过逐步塑造社会法治意识，来弥合法治系统与社会生活间的张力。

以上研究从执法的成本、制度、组织、社会等维度深化了对选择性执法的认识。从规制的策略和路径来看，经济学视角强调加强对执法的基础保障，政治经济学视角强调通过规范化建设建立稳定的制度预期，而组织社会学的视角则是强调正视法律与社会之间的“差距”，建立体制与社会之间的良性互动关系。然而，以上视角均不同程度忽视了执法技术对于执法的现实影响，未从技术规制的维度展开对执法行为的分析。技术既是法律规制的对象，也能构成与法律并列的规制模式。随着技术发展，先进科学技术手段在执法过程中的运用越来越广泛，包括网络平台、大数据、云计算等，这些新兴信息技术可以形成对执法选择性的抑制和规范塑造。从实践发展来看，技术应用和智能装备逐步深入到执法的各领域各环节之中，执法技术已经成为了规范执法行为的重要变量，包括交警的非现场执法、农业执法的数字监管、食品安全生产的平台监督、大数据技术在警察执法中的运用，等等。其也自然成为了诸多规制路径之外的又一视角。

虽然很早就有学者对技术发展及其规制效果抱有期待，认为技术会成为规制选择性执法的重要路径。但是由于技术更迭、推广、适用的漫长历程，执法技术往往不能作为当即赋予实施的制度方案，而只能作为期待性的变量加以阐述。因此，一旦涉及技术对选择性执法的影响，研究往往只能点到为止，难以进行深入论述。随着执法技术的深入发展，技术对基层执法行为的规范塑造已经成为现实。在技术实践深入应用与智慧法治广泛兴起的背景下，有必要从执法技术的视角拓展对于选择性执法的规制研究。执法技术是如何嵌入执法并实现规制效果的？规制过程中有何偏差，应当如何调适和改进？本文以“卫片执法”这一执法技术作为典型经验，来探索和分析上述问题及相应的实践机理。

“卫片执法”的全称是卫片执法（监督）检查。通过卫星遥感监测技术，国家能将同一地区前后两个不同时间的卫星图片叠加对比，并呈现出变化的地块，该地块也被称为“图斑”。通过识别“图斑”，国家能够对某一行政区域开展执法检查和监督，以掌握该地区土地变化和利用情况，并发现和查处违法用地行为。20世纪70年代以来，土地违法行为一直居高不下，“嵌入式”的土地执法时常在“有效”与“失灵”之间摇摆，涉土选择性执法的现象突出，尤其是在“拆违”活动中，执法的选择倾向尤为突出。随着大数据、人工智能技术的迭代升级，“卫片执法”技术深度融入了土地执法之中，有效遏制了土地领域执法的选择性倾向。与此同时，在技术规制过程中“卫片执法”也存在明显的适用偏差，基层可能因技术适用陷入僵化、机械、资源浪费等治理困境。所谓技术规制的偏差，是指在技术嵌入基层执法的过程中由技术适用缺陷所导致的执法意外后果。

为此，本文希望通过对“卫片执法”的分析性概括，揭示执法技术规制涉土选择性执法过程中的特性和机理，从而实现走出“个案”的理论目标。

二

规制选择性执法的技术环节

执法实践中，执法的选择性行为可能发展在“发现违法线索”“执法案件裁量”“落实行政处罚”的环节中。“卫片执法”从这三个环节实现了对选择性执法的技术规制。

（一）发现违法线索环节

在“发现违法线索”环节，执法的选择性行为表现为一线执法者能够在行政作为与不作为之间摇摆，放弃可能获得的执法线索。借助执法技术，执法管理者能够通过技术平台锁定与土地管理相关的违法线索并约束基层执法者的执法活动。

首先是执法系统内的“条条”整合。所谓“条条”整合，是执法管理者能够通过数字平台技术在“条条”层面监督并协同基层执法者开展执法监察活动。以大数据、云计算和网络平台为载体的技术工具是实现这一过程的主要方式。例如，2018年“国土调查云”系统及App正式开始推广使用，其广泛应用于各级自然资源主管部门内部。该平台内部包括工作台、信息站、工具箱等模块，可以实现查询、拍照、记录等功能。其中，工作台包括“耕地保护”“调查监测”“督查执法”“卫片执法”等业务模块。实践中，部省两级的业务处室会在这些模块中针对性地发布行政任务。尔后，下级行政管理部门将分区统筹管理，将下发任务分解至各属地行政管理单元，依次包括市州、县区、乡镇。乡镇还会进一步动员村（社区）参与调查协作。在平台系统内部设定的职能权限中，省市两级职能部门负责审查确认卫片图斑的合法性。而县级部门负责统筹本行政区域内的执法力量，逐一完成卫片图斑的举证要求，最后在系统内递交省市两级审核。借助数据平台技术，执法管理者能够在“条条”层面完成对执法力量的纵向整合。

其次是违法线索的整体锁定。所谓整体锁定，是指执法者通过数字技术工具能够全面掌握辖区内的违法线索。在“卫片执法”中，执法管理者会借用“图斑数据”协助监督和锁定违法目标，而小程序与移动App是实现“图斑”核验和监督的主要技术工具。在图斑被分派到县区、乡镇、村社区后，基层干部需要对土地的具体情况作出调查。核验工作分为内业和外业两部分。内业部分需要收集和汇总证明土地变化的合法性材料，包括权属证明、行政批文、项目文件等。外业部分则是调查者需要依照数据平台内部的导航系统前往“图斑”所指区域进行实地核查，并完善一手数据资料。具体包括：（1）补充卫片图斑的基本信息，包括用地主体、单位名称、用地类型、项目名称、权属状况等。（2）在定位开启的状态下，按照固定的方位在图斑内的多个地点多次拍摄现场图片并将其上传至数据平台内。（3）由调查者在系统内签名确认并提交影像资料和信息数据。最后，外业调查资料会统一汇总至县局内业相关职能科室，并结合内业资料统一审核、上传。尔后，省市两级执法部门将根据汇总资料确认图斑所指土地的变化状态。在剔除“合法图斑”“伪变化”及“其他图斑”后，被确认后的“疑似违法”图斑会再次下发到各级属地职能部门。由此，各级执法管理者能够整体掌握管理辖区内土地违法的目标线索。

（二）执法案件裁量环节

在“执法案件裁量”环节，执法的选择性表现在对同种违法事实作出差异化的处理。而技术规制下，执法管理者能够通过量化数据与裁量基准实现对行政执法权的约束和监督。

通常，行政执法的立案查处工作包括受理、立案、证据、处理、执行五个部分。其中，证据部分是能否确认土地违法的关键环节。通常，多数土地违法案件中证据包括四类：（1）当事人身份及询问笔录；（2）“套合”数据资料。如现场勘验材料、违法地块现状照片、土地利用现状图和规划图等；（3）土地来源资料。如相关的项目审批材料、来源证明材料、违法转让证明材料等；（4）其他资料。由于“卫片执法”平台所筛选出的“疑似违法”图斑已经过初步的合法性验证，其土地来源材料往往存在一定瑕疵。因此，“套合”数据资料是影响行政处罚的关键证据。

“套合”数据资料的获取分为两部分。一是执法者前往实地固定收集。现场一般会由当事人协助执法者指认地块边界，执法者再通过专业设备（RTK）进行定点测绘，以获得关于“疑似违法”图斑的勘测定界图。二是从县级自然资源部门调取数据。其他“套合”数据掌握在自然资源各职能科室手中，如自然资源调查登记、国土空间规划和用途管制、耕地保护和生态修复等科室。执法者需要从这些部门内调取土地利用现状图、土地利用总体规划图、永久基本农田数据等基本资料。通过将勘测定界图与土地利用总体规划图、土地利用现状图、基本农田数据底图等数据图进行套合分析，执法者能够详细判断土地违法程度、占用土地类型、违法精确数量，并能够在清晰确定“违法事实”、执法裁量基准以及处罚数额的基础上，做出行政处罚决定。

（三）落实行政处罚环节

执行和落实行政处罚的决定，是执法落实法律实效的最后一环。以往，基层执法者即使依照合法程序获得行政处罚决定，在最终执行行政处罚时，执行仍常常处于摇摆和选择状态。例如，针对农村地区的房屋违建，在强制执行环节，执行活动常因违法建筑拆除的高额成本和社会风险而陷入执行不能的境地，行政处罚决定难以真正落实，最终结果往往是“以罚代法”。

对行政执行过程的技术监督改变了执法的选择性倾向。技术规制所形成的执行压力驱使执法者严格督促当事人履行行政义务，落实行政处罚的具体内容。一方面，案件相关的“疑似违法”图斑已经被平台系统确认并记录。基层执法者只有完成立案查处工作，上传佐证资料，并经过省市两级部门核验后，“疑似违法”的图斑记录才能在系统中核销。而核销过程中的数据资料以及全部的操作流程仍会留存在数据平台内部。另一方面，长期未核销的“疑似违法”图斑会被特殊标记并一直留存在系统中，时刻提醒执法者完成相关工作内容。通过“卫片执法”技术的协助，土地的真实样貌与行政处罚决定的执行情况都将时刻处于监管者的注视下。

与此同时，以“图斑数据”为参考的管理考核会形成执行压力，驱动执法者落实执行任务。近年来，自然资源执法中大多数日常业务都围绕“图斑”展开，包括专项行动、日常整改、例行督察等。其中，相关的“图斑数据”，如“疑似违法”图斑的数量、大小、占比、排名等详细数据均是执法考核的重要参考。土地行政管理过程中，“疑似违法”图斑的积累会影响一连串的制度后果，包括评分考核、绩效评优、示范评选、记过处分等。严重时，地方党委、政府“一把手”可能还会面临约谈问责的风险。通常，问责情形有四种：（1）年度违法占用耕地达到一定数额。（2）年度违法占用耕地面积比例达到一定数值。（3）存在问题突出且典型的大面积图斑，如“麦田里长出高楼”。（4）在工作排名数据考核中连续两次处于后三位，包括完成整改图斑的数量、面积、占比等。对于地方执法部门而言，一旦“疑似违法”图斑超量积累，执法者将面临巨大的政治压力和问责风险。

在技术规制形成的压力下，基层执法者必须直面结果，严格执行行政处罚决定。针对下发的“疑似违法”图斑，执法者需要依法立案查处并执行处罚结果后，再将相关资料录入平台系统，以尽快完成图斑的销号工作。在违法占用耕地建房的相关案件中，对于难以执行的“违法建筑”，执法者也必须要将拆除后恢复耕种条件的实地影像资料上传系统。若省市两级部门认定资料存在瑕疵，会将涉案图斑再次下发，直到补全资料完成整改销号。不仅如此，完成销号的任务图斑还会汇总形成历史数据资料库。执法管理者会通过“回头看”等方式不时开展执法督查活动，以确保土地执法最终落到实处。

三

规制选择性执法的技术机制

以网络平台、大数据、云计算为基础的执法技术架构实现了对选择性执法的过程性监督，从而实现了技术规制。在宏观层面，执法技术强化了执法管理体制对总体违法形势的精准把控，具体包含“照看”机制以及执法管理中的“量化”机制。微观层面的执法个案中则是包括执法裁量中的“记录”机制和执法过程中的“敞视”机制。

（一）照看机制：执法目标的精确扩张

作为国家治理内容的一部分，执法技术具有“照看”功能。所谓“照看”是指技术将治理对象的状态呈现在治理者眼前，将社会变成一整套“清晰化图解”，进而能够操作并处理它的过程。技术对目标的照看包括两方面，一是“可以”的维度，让社会能够被技术所看到，二是“因果”的维度，让社会以何种视角和因果关联被国家所认识，进而使得社会问题能够被化解。在“卫片执法”的技术实践中，国家通过遥感卫星、数据平台与基层执法者的努力，最大程度搜集了行政辖区内的违法线索。基层的执法者和执法辅助人员，被以“数据平台”为核心的组织架构所吸纳，成为了发挥“照看”功能的基础结构，极大增强了执法体制汲取和处理信息的能力。从全局来看，国家整体锁定了社会违法的基本情况，表现出国家权力向社会的深入与扩张。通过国家对社会的整体性“照看”，治理者能够总体掌握违法发生的整体态势，从而采取更具针对性的治理方案。

而具体到基层执法中，在“照看”功能下，执法者能够精确且全面地锁定执法目标。这包含精确和全面两个维度。一方面是“精确”，即执法者能够准确锁定违法的目标线索。即使当事人存在部分“疑似违法”的行为，即占地面积仅数平方米，它也会被“卫星”锁定。另一方面是“全面”，即在卫片技术的辅助下，执法者突破了以往人力物力的限制，能够更加整体、全面地掌握区域内“疑似违法”的具体线索。以往基于资源的约束，即便是有执法辅助人员（村、社区干部）的协助，执法权的辐射力度也极为有限。基层执法只能采取“时空分区”的方式，将资源投放到违法行为高密度、高时段的时空区间，如公共道路两旁或是节假日期间开展巡查活动。而人烟稀少、居住密度较低的地区，执法力量则难以覆盖。执法技术改变了执法资源的投放方式。执法者能够在行政辖区范围内均衡覆盖作为“影像”的执法力量，再针对目标线索加以整改处理。这实现了基层执法资源的“精准适配”。总体来看，执法技术的“照看”功能既强化了各级管理者对于辖区内违法状况的总体把控能力，也提升了基层执法精准发现违法目标的能力。

（二）量化机制：执法管理的精准反馈

执法虽然是执法者依法贯彻并实施法律的活动，但仍需要依托于组织管理。在我国，基层执法普遍呈现为“执法管理化”的形态。与其他行政管理过程一样，随着国家治理模式的转变，执法管理总体表现为行政科层化的趋势。以制定指标、分解指标、量化考核为核心的目标责任制在执法管理中被广泛推行。通常，在执法管理的过程中，管理者会设定大小分值有所差异的量化指标，以驱动科层体制和执法者完成目标任务。其中，量化指标可以用数字加以明确规定、并能对任务完成情况予以清晰评估。通过设置不同的量化指标体系，管理者可以实现对执法目标、过程、结果的总体把控，约束和评价执法行为。以大数据、云计算、人工智能等为内核的数据平台，最为显著的优势就是能够实现对管理指标的“精确量化”和“实时量化”。执法技术能够将这些指标进一步精细化、数据化、可视化的展现，并且大幅缩短数据统计、处理和反馈的周期和时间。

以往，各级执法管理者对基层违法及执法的整体掌握并不全面和彻底，监控能力极为有限。一是因为数据分析能力有限。由基层自主提供的数据众多，汇总分析难度较大，而执法组织人员有限。故而，管理者仅能关注最突出的数据和现象，无法对数据做进一步的量化分析。二是因为存在数据瑕疵。由于这些数据是自下而上逐层递交，执法管理的过程常常会出现“基层共谋”“监控失灵”“管理失效”等问题。对瑕疵数据的观察难以呈现执法总体形势的真实样态。三是由于数据反馈过程迟缓。管理者需要通过一个较长的时段才能完成数据的收集、汇总、核实和分析工作。而往往完成统计分析后，社会违法形势会发生新的变化，管理者难以及时作出反应。因此，执法管理中经常存在层级阻隔和内部控制失灵等问题，执法能力会在体制传导的过程中层层耗散。而执法技术的嵌入正逐步改变这一状态。通过数据平台、云计算等新型技术工具对执法动态地实时汇总、数据分析及可视化展示，执法管理不仅大幅度缩短了对数据指标进行汇总、统计、计算、传达、反馈的过程和时间，而且极大压缩了“基层共谋”的空间，其使得各级执法管理者能够随时掌握基层执法的真实情况，实现对基层执法的全周期管理。

（三）记录机制：执法裁量的权力限缩

行政裁量是指行政主体在适用法律、作出决定并采取行动时，由于法律与事实之间的张力而享有的由类推法律要件、补充法律要件进而确定法律效果的自由。它包括认定案件事实、解释法律要件、实现“等置—涵摄”以及确定法律效果这四个步骤。在行政执法的过程中，执法裁量关系到执法权的使用，是整个执法的核心环节。一方面，行政裁量能够发挥行政权的主动性和能动性，更加有效的维护实质正义。另一方面，行政裁量将法定的目的与具体个案相结合，同样也是形式法治下实现个案正义的有效途径。整个执法行政的生命力在于裁量，而行政法的核心在于通过法治实现对行政裁量问题的有效治理。执法技术所具有的“记录”功能，在一定程度上实现了对执法裁量权的限制。

在行政裁量的四个步骤中，认定案件事实与实现“等置—涵摄”最为关键。一方面，是因为随着执法裁量基准体系的完善，法律的解释和适用日益清晰，不少实施细则由各省市区分别制定，已经实现了精确的递进分类。另一方面，多数行政执法案件类型简单，法律适用难度较低，不易误判。因此，对事实的认定，以及条文与事实的“等置—涵摄”便成为执法裁量的重点环节。而执法技术能够帮助执法者固定证据，辅助认定违法事实和裁量情节，降低“等置—涵摄”的裁判难度。例如，在土地执法中，通过卫星图像的定位与测量，执法管理者与基层执法者均能够准确判定违法事实是否存在。而通过数据底图的自动套合，执法者能够精准确认和备份违法占地的类型、大小。在此基础上，辅之以各省制定的裁量基准与实施细则，执法者能够精准确定处罚的具体幅度。同时，在数据平台内，由于系统已经精确定位、计算并保存了涉案图斑的相关数据，其使得案件的相关数据难以被私人篡改。执法技术起到了有效的监督效果。故而，通过证据的记录功能，执法技术在限缩基层执法者行政裁量权的同时，确保了地区范围内类案裁量的公正性。

（四）敞视机制：执法责任的持久锁定

执法技术还具有“全景敞视”的监督功能。所谓“敞视”，是基于福柯的“全景敞视主义”而提出的功能向度。《规训与惩罚》中，福柯以圆形监狱建筑比拟并将“全景敞视主义”解释为“塔尖”的监控者通过严谨的信息登记、细分的政治权力建构起一套具有持久且全景化的监控手段，其使得所有潜藏的隐秘都将被揭晓。而执法技术的“敞视”机制，使得执法管理者能够借助执法技术对基层执法者的执法活动形成持续监控。

“全景敞视”的数字监控包括两个部分：一是对行政执法过程的敞视。在土地执法的监管平台中，要消除“疑似违法”图斑的系统记录，必须上传完整的执法程序档案，包括执法全过程、各环节的文书证据。例如，土地返还证明、整改照片、缴纳罚款的银行水单等。而执法卷宗在上传至数据平台后，将时刻处于各级管理者“敞视”监管的过程中，管理者可随时查阅执法卷宗记录。数据平台进一步强化了执法案卷制作的监督效能。二是对行政执法结果的敞视。虽然并非所有“违法事实”都会进入到执法程序之中，但执法技术能够协助管理者监控土地利用的整体状况。大量主动整改与小面积的“疑似违法”图斑，都不会以行政执法程序的方式加以记录。而“卫片执法”技术通过App定时定位定图像的方式，能够准确确认土地的真实状态。同时，卫星影像与采集图片都会在平台系统中备案留存。即便存在遗漏的违法线索，由于各个“图斑”的区位数据（经纬坐标）被系统记录，其仍有可能在下一次卫星扫描的过程中被发现。

通过“敞视”，执法技术实现了对基层执法者责任的持久锁定。一方面是责任锁定的“持久”状态。在执法技术的全景敞视的监控下，基层执法者的任何行为都有可能被监控和记录。久而久之，这种长期的外部监控会逐步内化为执法者的自我约束行为。调研时，基层执法者曾坦言：“现在手机、卫星、各个地方的监控那么厉害，谁敢乱来，说不定什么时候就会被记下来。”另一方面是责任锁定的“精准”状态。在基层执法中，管理者通常会以包保责任制的方式，为每位执法者划定自己的“责任田”，以“横向到边，纵向到底”的形式实现辖区范围监管的全覆盖。以往，由于执法管理的层级阻隔，地方违法违纪问题难以被真正有效约束。而执法技术对执法对象的精准锁定激活了基层执法中的包保责任与属地管理责任。一旦违法行为未被查处而被上级管理者或同级监管部门发现，执法者便会遭到严厉问责。例如，在省级层面，“疑似违法”的图斑数据会同步移交至纪检委。信息监控技术与包保责任制的结合使得基层的执法责任被持久精准的锁定，极大压缩了执法滥用权力的可能。

四

技术规制选择性执法的偏差生成

作为客观存在的执法现象，适度权宜的裁量行为与滥权谋利的选择行为均可能会存在于选择执法的现象之中。技术对选择性执法的规制过程也可能存在偏差，裁量空间的极限压缩难以保证一线执法正义的实现。

（一）执法技术的单向映射

执法技术的外在监督具有单向度、简约化的特点。从本质上讲，不论是照看还是敞视，都是不断地发现监督对象问题并去解决的过程，其最显著的特征是依照技术使用者的主观意图简化并提取相关的社会事实。执法技术遵循着以下基本规律：（1）技术设定好了社会被呈现的轨道。（2）社会的复杂性与技术的化简功能存在张力。（3）技术将社会化约为特定的社会问题并以社会图像的方式呈现。最终，通过“技术之眼”，社会被简化为社会问题并转化为基础数据，技术使用者对数据的二维判断和处理成为最终的编码过程。正如技术的定义一样，它是为了达到特定目的，通过对已有技术的组合而对自然现象进行编码。

技术适用目的、功能以及对因果机制的把握，决定了技术单向度、简约化的特征。它需要针对某一问题，为所服务的对象而采取特定的解决策略。一方面，是简化与相关事实无关的事实和信息，另一方面，则是深度地扩大与技术应用相关的基本内容。在“卫片执法”中，技术的功能是为了发现当前“疑似违法”的土地利用行为，监控国家的土地使用秩序。在遥感卫星的监测下，卫片技术关注并捕获了变化的地形地貌。通过地貌大数据以及执法内业数据的比对，执法者及管理者完成了对于土地疑似“合法/违法”的初步判断。最终，国家整体掌握了这一时段土地疑似违法的基本情况和整体线索。从过程来看，“卫片执法”技术所服务的土地执法，它所关心的事实仅是全国土地的使用是否出现了法律秩序之外的越轨行为。而与土地相关的其他内容，如权利主体的个人身份、生活状况、社会关系，均被排除在技术监测和判定的范围之外。

执法技术的运用，一方面简化了技术使用者对社会生活的整体观察，其所提取和锁定的线索仅仅是“是否存在变化”以及疑似“合法/违法”的社会图像，其他无关事实均被技术所切割和抛弃。另一方面，卫片技术以其极为庞大的数据容量实现了对全国土地利用形势的总体判断和监控。因此，执法技术呈现出明显功能化、单向度、简单化的特征，表现为国家权力对于社会的“单向映射”。

（二）压力型体制的技术嵌入

执法技术也涉及执法体制内的信息处理，其能够实现执法信息的上下贯通。以大数据、云计算、人工智能为代表的技术具有降低获取利用信息成本、提升信息获取时效、增强信息获取质量的优势，能够充分克服科层体制内的信息不对称问题，改变上位管理者的信息劣势地位。上位管理者能够显著增强对执法及其管理行为的监督。全国性土地信息系统的建立便从一个侧面反映出中央与地方政府对于土地利用信息掌握权的争夺。随着技术的升级迭代、长期持续的土地调查以及日渐严厉的问责措施，中央在信息掌握权的博弈中逐步占据优势地位。地方各级政府的土地使用状况变得日渐清晰透明，国家对全国土地使用秩序的控制力逐步强化。

执法组织内部，执法信息的上下贯通与精准反馈进一步改变了压力型体制，使其从弹性化走向刚性化。法律执行（政策实施）压力强度和大小是由优先度、量化程度以及监控机制来决定的。执法技术通过提升量化效果和监控的机制显著增加了各级执法管理的竞争压力。一方面，执法技术通过高频多次的精准量化使得执法管理日益标准清晰，不断压缩了基层管理的“共谋空间”。通过“卫片技术”，自然资源各级管理部门精准地掌握了各个行政辖区内“疑似违法”的土地类型、面积及严重情况。同时，管理者还通过数据平台知晓了每一个地区“疑似违法”图斑的整改进度、整改效率、整改名次，甚至清楚地掌握每一块图斑的具体方位和大小。各行政辖区的土地使用和管理状况都会以数据可视化的形式梳理并呈现。基层管理者很难再做出基于自身利益考量的隐性决策。

另一方面，执法管理以数据平台为依托制造了新的“竞争空间”，其驱动了各级管理部门的竞争比拼。在“全景式”的管理空间中，各级各地的行政管理部门被放置于同一场域中“同台竞技”。违法目标的精准量化、执法行为的实时监控、执法信息的整合充分，其彻底强化了考核问责机制。例如，连续两次排后三名的地区，都可能会被关注、约谈和问责。而为了避免被上级管理部门注意，各地执法管理部门会自发地卷入到管理竞争的过程中。一旦任务排名落后，管理者便越发主动参与竞争，改变名次靠后的局面。在行政条块体制中，这种横向的考核竞争往往会表现为对纵向管理的层层加码。管理者只有尽力驱动下级执法组织，尤其是基层执法者，才能摆脱本地区排名靠后的危险局面。

量化的指标排名贯穿于整个执法管理条块体制的横向竞争与纵向考核中。数字平台与执法条线体制的竞合，在增强对基层监控能力的同时，极大强化了执法管理者之间的竞争行为，执法日益卷入到了各层级的管理竞争之中。在执法管理横向竞争与纵向加码的过程中，执法压力以“任务时限缩短、程序过程合规、完成标准提高、基层大局稳定”的要求传导到基层，基层执法的外部压力显著增加。由是，技术化的压力型体制一方面产生了强大的组织动员能力，驱动基层执法者深入社会，监管和控制违法行为。另一方面，其也极大的压缩了基层组织和执法者能动性与自由裁量权，严格实现技术所传递的整改要求。基层执法者，尤其是因属地管理无法回避社会违法事实的乡镇执法者，其处于明显权责失衡的状态。

（三）基层执法纠偏能力弱化

基层场域中，执法一直处于执法偏差与执法纠偏相互交织的状态。技术自身固有的缺陷和偏差在执法适用过程中会强化执法体制内的“偏差”要素，无意识放大执法的偏差行为，由此导致治理的负面效果。

一方面，技术“裁剪”了社会事实。技术最重要的特质之一在于它的“反向适配”（reverse adaption），即技术拥有根据自身特性重新定义自身目的的倾向，并且可能会让使用者忽略其他的视角。“卫片执法”中，执法技术的适用正是为了约束和管理地方的土地使用秩序，保护耕地的数量、质量和生态。具体而言，即“卫片执法”需要消除技术所筛选出的“疑似违法”图斑。然而，对图斑的整改离实现耕地保护的目标仍存在一定的距离。另一方面，在技术嵌入压力型体制后，科层组织的动员能力得到了极大的强化，执法体制强力驱使着基层执法者涌向违法对象与违法目标，严格执行和落实法律与技术的目标要求。压力型体制下，执法技术虽然能够强化贯彻和实施法律的能力，但这种强化呈现为单向度、刚性化的特征。技术监控下，一些涉及与群众生产生活相关的执法行为，会在基层引发持续的负面影响。基层群众与执法者可能会对执法行为产生困惑——这样做是否能起到保护效果？

通常，执法偏差还可以通过基层执法进行纠偏。权力和裁量的行使具有多个维度和层次。一定程度的自由裁量能够使法律更加符合社会对于法律公正合理的期待，弥合社会与法律之间的多元缝隙，纠正执法偏差。一线执法中，基层执法者更加了解基层社会问题的症结，执法者通过自身所具有的信息裁量权，能够做出更符合情理与实际的判断。通过“释法”与“造法”，基层执法能够弥合执法过程中所产生的偏差行为。然而，在执法选择性被技术规制的同时，基层执法的纠偏能力也随之弱化。一方面，执法的目标、过程、结果被行政管理体制整体锁定，超出执法规范要求之外的行为可能存在问责风险。另一方面，是在技术化的压力型体制下基层执法者缺少了自下而上反馈的机会、渠道和空间，执法者难以知晓管理者默认和容许的限度。不论是出于减少任务压力，还是执法者自我保护的需求，执法者都不会轻易做出越界的行为。在规范、行政和政治的多重要求和“技术之眼”的敞视监督下，即使执法存在显著的偏差与不合理，执法者也会机械严格地落实法律的要求。执法技术的单向映射与压力型体制的技术嵌入，使得基层执法者在被执法体制广泛动员的同时失去了调适执法偏差的机会和能力。故而，各类由技术规制所引起的偏差行为在基层凸显，基层执法难以避免地会引发意外风险。

五

技术规制选择性执法的优化路径

针对技术规制偏差所导致的治理风险，需要进一步优化和改进执法技术的规制方式，以改善和维系良性的基层执法生态。

（一）技术自身优化：执法技术全过程的适用机制

针对执法技术规制的优化和调适，首先需要立足于执法技术形态本身。技术是通过捕捉现象并对之加以应用来获得发展的。执法技术带来的偏差需要回到技术运用的过程中加以调适。

第一，对执法技术自身特性的优化考察。技术本身存在着技术逻辑结构和技术所需的组织结构这两种基本结构。以大数据、云计算、数据平台等为典型代表的新兴技术措施在整合适用到执法的过程中，需要重视对执法技术双重结构特性的考察。一方面，由于执法技术本身单向度与简约化的特征，其在适用过程中不可避免的会存在因“单向映射”引起的偏差后果。因此，需要在引入和适用技术前充分考证技术的基本特性，明确其可能带来的风险和影响。另一方面，优化承载技术运行的组织结构，尤其需要重点关注技术分工过程中不同组织环节的衔接过程，优化因组织分工形成的技术误差和技术偏差。

第二，动态调整执法技术的适用和推广过程。除考察执法技术本身的特性和影响外，技术推广和适用的过程中，还需要进行动态调适。其需要注意：（1）通过示范机制试点并逐步推广执法技术。（2）避免过早对执法技术制定规定性的制度要求。技术适用要频繁调适其适用方式，该过程需要维持一定的灵活性，应待其稳定适用后，再将其逐步纳入制度规范的调整范围。（3）兼顾特殊性与一般性。在推广适用技术的过程中，需要为历史遗留问题制定特殊的处理方案，通过“一事一议”的处理方式，逐步消化历史遗留难题。

第三，对执法技术反馈环节的优化改进。对反馈过程的优化改进有利于加深对于执法技术适用规律的认识，同时避免执法技术在基层适用过程中产生更广泛的负面效应。从内部管理来看，执法技术的适用需要贯通行政体制内自下而上的信息反馈与收集渠道，以保证上位管理者能够针对技术的适用状况及时作出调整。优化和改进技术反馈环节，可以考虑建立和整合多元化的反馈渠道，包括开展专项调研、组织评测、匿名化反馈、社会建议等。

（二）科层组织优化：技术与科层体制的适配机制

除对技术自身适用考察外，还需要考虑执法技术对执法组织的影响。要进一步优化技术与科层体制的适配过程，尤其是增进执法管理的冗余空间，缓释“压力型体制”，改善技术嵌入科层组织带来的偏差效应。

第一，优化执法管理的考核机制。执法技术嵌入科层组织带来了层级体制的信息贯通，使得压力型体制变得更加刚性，各级执法管理者的竞争压力显著增加。为此，需要进一步优化执法管理的考核机制，科学制定管理指标，以适配技术变革后的执法组织。具体包括：（1）结合基层执法的资源和能力，合理设定周期性的目标要求，并适当拓展基层执法的任务时限。（2）适当弱化部分考核排名的惩罚强度，优化不合理的刚性指标，以减弱基层行政执法的外部压力。（3）根据地区的特殊情况，设置差异化的考核指标，适当启用“一事一议”管理策略，有针对性地消化部分地区的历史遗留问题，避免特殊问题形成不适当的管理考核压力。

第二，建立和优化执法管理的容错机制。随着执法技术与问责措施的强化，基层执法者存在显著的避责趋向，执法行为和过程变得更加机械。因此，执法体制内亟需建立和完善容错管理体系，以减轻执法技术化带来的外部压力。可以考虑：（1）在日常执法管理中，围绕执法错误的程度及类型，设置容错程序。（2）对因技术规制偏差所导致的违规行为，符合规定条件的，可以予以免责或者减轻责任。（3）强化容错制度的程序保障措施，明确认定主体、程序及裁决方式。

第三，优化执法裁量基准的适配机制。行政执法裁量是现代法治社会对行政能动性的必然要求，一定程度的裁量空间更有利于执法者在形式法治之下实现真正的个案正义。在“全景敞视”的执法环境中，执法者出于自我避责与“怕麻烦”的心理倾向，往往会在法定的裁量空间内做进一步的控制和压缩，由此造成部分案件的高额罚款结果。因此，执法裁量基准需要根据执法技术在基层的规制效果及时作出调整，以适配基层执法的实践需求。可以考虑：（1）通过数据平台收集和总结同类案件裁量基准的适用情况，及时分析并总结规律。（2）关注涉诉涉访及相关典型案例，研究裁量基准的适用效果。（3）广泛向社会征求意见，寻求改进方案。

（三）执法回应优化：基层执法的纠偏能力建设

回应型执法以保障公民权利、回应社会需要和愿望为其执法的核心目标，符合严格公正文明执法的目标要求，执法技术规制的优化最终需要强化基层执法的回应性，使基层能够在自主统筹的基础上，针对执法技术所产生的偏差问题采取针对性的治理措施。

第一，强化基层执法的自主统筹能力。在法律落地的“最后一公里”，基层执法者需要拥有一定的灵活性来应对各类执法偏差和冲突。可以考虑从执法资源、执法人员、执法责任和执法协作机制入手，进一步强化基层执法的自主统筹能力。使基层执法者能够根据辖区范围内执法事务的需求和特点，精准适配执法资源，化解治理风险。

第二，充分关注基层执法的扩散效应。效果泛化是基层执法中常见的一般现象，其源于基层执法的衍射效应。基层综合执法体制改革后，“一支队伍管执法”逐步成为基层常态，基层执法成为基层治理的常规性力量。对行政执法的技术规制必然会影响到基层治理的整体格局。因此，需要将执法技术的适用和调整置于整个基层社会治理能力建设的环境中，强化对基层治理信息的收集和反馈，及时调整技术适用的制度方案，避免产生技术规制下的形式主义和资源浪费。

第三，增进执法体制与社会的信息沟通。执法技术的应用强化了执法体制对于社会信息的汲取能力，增强了执法的控制力，但其透明度还存在不足。可以考虑进一步扩大执法公开的力度，尤其是公开和普及相关执法技术的作用原理，行政执法裁量的一般方式，鼓励群众参与和了解执法过程，以此提升群众的守法意识，弥合国家与多元社会的内在张力。

六

结语

技术的发展是一把“双刃剑”，既能够化解问题，也会带来新的难题。本文围绕近些年执法领域日益深化的技术化现象展开分析和讨论。从“卫片执法”技术的适用过程可以看到，执法技术通过目标、管理、裁量、责任等要素的信息控制，实现了对选择性执法的技术规制，也因执法技术的固有特性以及与科层组织的适配过程，造成了技术规制的偏差困境。因此，需要从执法技术运用、执法科层组织以及执法回应过程等环节进行优化，以调适执法技术的规制效果，优化基层执法生态。

近年来，随着政策文件陆续颁布，国家在行政执法领域的科技布局和规划日益清晰。《法治中国建设规划（2020－2025年）》提出“充分运用大数据、云计算、人工智能等现代科技手段，全面建设‘智慧法治’，推进法治中国建设的数据化、网络化、智能化”。《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》提出“深入推进‘互联网＋’监管执法”。《提升行政执法质量三年行动计划（2023—2025年）》提出“健全行政执法和行政执法监督科技保障体系”。在国家大力推进执法技术化的过程中，云计算、人工智能、物联网等新兴技术也在同步发展，物理空间与网络世界的关联度日益紧密。未来可以预见，越来越多的执法场景都将存在技术化、智能化的可能，执法的技术规制将逐步成为各领域执法活动的常态。与此相应，在执法实践中，执法技术化的研究需要进一步的深入和拓展。

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《行政法学研究》2025年第5期目录

【数字司法】

1.论数字司法中价值的数据化及其挑战应对

彭中礼（3）

2.论法律的数字化与司法裁判的标准化难题

孙海波（18）

3.生成式人工智能助推司法审判的规制策略论

赵谦（33）

4.司法人工智能的应用逻辑与风险治理

李涛（46）

【数字政府】

5.合成数据赋能数字法治政府建设的风险及其规制

霍敬裕（63）

6.数字政府协同原则的规范内涵及制度展开

——基于行政组织关系的视角

展鹏贺（77）

7.个人信息收集中法律保留原则的梯度适用

张硕（92）

【学术专论】

8.论选择性执法的技术规制

——从“卫片执法”展开

陈柏峰、曾翔（107）

9.空域属于国家所有的证立与展开

于文豪（122）

10.中国土地征收成片开发的逻辑转换

于凤瑞（138）

11.行政诉讼起诉期限的问题检视与体系应对

梁君瑜（152）

12.行政区域边界争议解决机制的优化

崔梦溪（166）

【青年论坛】

13.论公共数据产权的法律构造

邓文昊（178）

《行政法学研究》创刊于1993年，是由中华人民共和国教育部主管、中国政法大学主办、《行政法学研究》杂志社编辑出版的国内外公开发行的我国首家部门法学杂志。本刊自2015年变更为双月刊，目前辟有专论、法律时评、行政法制比较研究、名家论坛、案例评议、行政复议与审判指导等常设栏目，为紧密配合国家行政立法、行政执法、行政复议、行政诉讼等实践，本刊还不定期推出一些专题研究和观点摘编。

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责任编辑 | 郭晴晴

审核人员 | 张文硕 王晓慧

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