耕地红线与人口趋势：如何科学理解、协同实现 “数量不减、布局优化和生态改善” 的治理目标？

2025年8月29日，自然资源部部长关志鸥、农业农村部部长韩俊共同签署发布《永久基本农田保护红线管理办法》，明确将 “数量不减、质量不降、布局优化、生态改善” 作为永久基本农田保护与调整的核心原则，并于10月1日正式施行。这一办法的出台，再次强化了耕地保护在国家治理中的重要地位。但在人口总量持续下滑、城市化扩张趋于停滞、生态需求日益迫切的当下，如何科学适配 “人地关系” 的新变化，让 “数量不减”“布局优化”“生态改善” 三大目标真正协同落地，成为亟待探讨的现实命题。

一、

人口下滑与城市化停滞：

“数量不减” 的刚性约束是否需要重新审视？

《管理办法》将 “数量不减” 作为底线要求，但当前人口趋势与城市化格局的深刻变化，已对这一约束的科学性提出挑战 —— 耕地保护不应是 “数量崇拜”，而应是 “数量与质量的动态平衡”。

从人口基本面来看，我国人口下降趋势已不可逆。国家统计局数据显示，2023年全国人口自然增长率为-0.60‰，首次进入负增长区间；《中国人口发展展望2024-2050》预测，2035年全国人口将降至13.5亿左右，2050年进一步降至12亿以下。人口总量的持续下滑，直接带来粮食需求的结构性变化：2022年全国粮食总消费量较2020年减少1200万吨，其中饲料用粮因肉类消费增速放缓减少800万吨，口粮消费因人口减少下降400万吨。更关键的是，人口老龄化加剧（2023年60岁以上人口占比达21.8%）将进一步降低人均粮食消费量——老年人年均粮食消费比青壮年低15%-20%，这意味着未来粮食总需求的下降趋势将更加明确。

与此同时，城市化扩张对耕地的占用动力已基本消失。2023年全国常住人口城镇化率达66.15%，较2021年仅增长0.5个百分点，增速较2010-2020年的年均1.3个百分点大幅放缓；重点城市建设用地增速从2015年的5.2%降至2023年的1.1%，部分中小城市甚至出现 “土地闲置”—— 黑龙江鹤岗、吉林白城等城市，2023年住宅用地流拍率超40%，工业用地闲置面积达20万亩。这意味着，过去 “城市化吞噬耕地” 的核心矛盾已转化为 “现有耕地利用效率低下” 的新问题。

面对这一变化，“数量不减” 的约束应转向 “质量提升下的适度调减”。日本的经验值得借鉴：1975年日本人口达峰值1.27亿，耕地面积600万公顷；2023年人口降至1.23亿，耕地面积调减至440万公顷，但通过高标准农田建设（占比达85%）和技术革新，水稻单产从3.8吨 / 公顷提升至4.8吨 / 公顷，粮食自给率（按热量计算）从38%提升至42%。我国现有耕地中，中低产田占比达60%，若能将 “数量不减” 的资源集中用于优质耕地的质量提升，即使适度调减低产耕地面积，粮食综合生产能力仍可保持稳定 —— 据农业农村部测算，高标准农田亩均产量较普通耕地高15%-20%，若全国高标准农田占比从当前的60% 提升至80%，即使耕地面积减少5%，粮食总产量仍可增长3%。

二、

人口 “沿海 化” 与县域平衡 ：

“布局优化” 是否陷入 “行政壁垒” 的误区？

《管理办法》规定 “永久基本农田调整原则上在县域范围内统筹”，但当前人口 “沿海化” 的流动趋势，已使这种 “县域平衡” 的布局逻辑与 “人地关系” 的动态适配严重脱节，阻碍了真正的 “布局优化”。

人口向东南沿海都市圈集中是不可逆的规律。第七次全国人口普查数据显示，2010-2020年，广东、浙江、江苏三省常住人口分别增加2170万、1014万、608万，而黑龙江、吉林、辽宁三省合计减少1101万；2023年，长三角、珠三角两大都市圈常住人口占全国比重达22%，较2010年提升5个百分点，人口 “沿海化”“都市圈化” 的趋势愈发明显。这种人口流动带来的是 “粮食需求空间重构”—— 长三角、珠三角年粮食消费量占全国25%，但粮食产量仅占10%，而东北、华北等人口流出地区粮食产量占全国60%，却面临 “产需错配” 的问题。

“县域平衡” 的要求，强制每个县域维持耕地数量平衡，导致资源配置效率低下。以上海为例，2023年上海核心区（黄浦、静安等6区）人口密度超2万人 / 平方公里，却需保留15万亩永久基本农田，这些农田因城市化挤压，耕作半径拉长、灌溉条件恶化，亩均生产成本较远郊区高30%，而亩均产值仅为远郊区的 1/3；反观人口流出的黑龙江庆安县，耕地面积220万亩，人均耕地10亩，但因 “县域平衡” 无需承担补划任务，高标准农田建设进度滞后，亩均产量较江苏同等条件耕地低 20%。

真正的 “布局优化” 应打破县域壁垒，顺应人口流动的 “区域分工”。东京都市圈的实践给出了答案：东京都核心区（23区）完全不保留耕地，将耕地集中在百公里外的千叶、茨城、枥木三县，通过 “跨区域耕地保护补偿机制”，东京都市圈每年向三县支付1200亿日元（约60亿元人民币）用于高标准农田建设，既保障了都市圈发展空间，又实现了农业规模化 —— 千叶县水稻种植规模化率达90%，亩均产量较东京都周边零散农田高25%。我国长三角已开始探索类似模式：2023年上海与安徽滁州签订 “跨区域占补平衡协议”，上海占用的1万亩耕地，由滁州通过高标准农田建设补划2万亩，既满足了上海的发展需求，又提升了滁州的农业产能，这正是 “布局优化” 的科学路径。

三、

农业的生态代价：

“数量不减” 是否成为 “生态改善” 的最大障碍？

《管理办法》将 “生态改善” 列为核心目标之一，但忽视了传统农业对生态系统的干扰本质 —— 在 “数量不减” 的约束下，大量高生态代价的耕地难以退出，成为 “生态改善” 的主要瓶颈。

传统农业是生态系统的重要干扰源。生态学研究表明，单一作物种植会导致农田生物多样性下降50%-70%，化肥农药使用会造成土壤酸化、水体富营养化。我国农业农村部数据显示，2022年全国化肥亩均用量26公斤，是欧盟的1.8倍，农药亩均用量1.2公斤，其中有机磷农药占比仍达30%，对土壤微生物的抑制率超40%；全国耕地退化面积达40%，其中因农业高强度利用导致的土壤板结、重金属累积占比超60%。更严峻的是，我国1.5亿亩耕地位于生态脆弱区（如长江上游坡耕地、黄土高原沟壑区），这些耕地亩均粮食产量不足300公斤，却导致年水土流失量达50亿吨，是生态恶化的 “重灾区”。

“数量不减” 的约束，让这些高生态代价的耕地无法转入生态修复进程。以长江经济带为例，过去10年，国家推动 “退耕还林还草”，但因 “县域耕地数量平衡” 的要求，部分地区不得不 “退一补一”—— 在陡坡耕地退耕后，又在平缓林地新开垦耕地，导致 “生态修复” 流于形式。云南昭通曾为保障县域耕地数量，在退耕1万亩坡耕地后，开垦0.8万亩林地作为补充，结果新垦耕地因土壤贫瘠，亩均产量不足200公斤，且导致周边森林覆盖率下降2个百分点。

实现 “生态改善”，必须打破 “数量不减” 的束缚，推动 “高生态代价耕地有序退出”。德国的 “生态休耕” 模式具有参考价值：德国将全国5%的耕地划为 “生态休耕区”，这些耕地多为生态脆弱区的低产田，休耕后通过种植牧草、灌木恢复生态，政府给予农户每亩200欧元（约1500元人民币）的补贴。实施10年来，德国农田生物多样性提升40%，土壤有机质含量年均增加0.15个百分点，而粮食总产量因优质耕地单产提升仅下降1%。我国若能将1.5亿亩生态脆弱区耕地有序退出，通过 “跨区域补划” 在优质区域建设高标准农田，不仅能使全国水土流失量减少30%，还能通过优质耕地单产提升弥补产量缺口 —— 据测算，1.5亿亩生态脆弱区耕地退出后，若在东北、华北补划1亿亩高标准农田，粮食总产量可保持稳定，同时实现显著的生态效益。

结语：

以 “人地关系” 动态适配重构耕地保护逻辑

《永久基本农田保护红线管理办法》的出台，彰显了国家对耕地保护的重视，但 “数量不减”“县域平衡” 等约束，需在人口趋势、城市化格局、生态需求的新变化中重新校准。耕地保护的核心，从来不是守住僵化的数字，而是实现 “人地关系” 的动态平衡。

当人口持续下滑时，应从 “数量刚性” 转向 “质量优先”，在提升优质耕地产能的基础上适度调减低产耕地；当人口 “沿海化” 时，应打破县域壁垒，以 “区域分工”推动耕地布局优化；当生态需求迫切时，应允许高生态代价耕地有序退出，以 “生态修复” 提升整体可持续性。唯有如此，“数量不减、布局优化、生态改善” 三大目标才能真正协同，耕地保护才能从 “行政约束” 转向 “科学治理”，为国家发展提供更可持续的土地支撑。

作者 | 吴必虎