中央文件定调！新一轮城市竞争，开始了

文|凯风

城市发展，迎来时代之变。

中办、国办印发《关于推动城市高质量发展的意见》，提出稳妥有序推动城市群一体化和都市圈同城化发展，增强超大特大城市综合竞争力，提高中小城市和县城承载能力等。

此前召开的城市工作会议首提“两个阶段之变”：城镇化从“快速增长”到“稳定发展”，城市发展从“增量扩张”到“存量提质增效”。

时代变了，阶段变了，城市竞争模式自然要随之而变，哪些城市将会后来居上？

01

告别单打独斗，“抱团竞争”时代来了。

文件提出，稳妥有序推动城市群一体化和都市圈同城化发展。发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，构建布局合理的现代化城市体系。

过去的城市竞争，主要是中心城市的单打独斗，诉诸的是单个城市之间的比拼，强省会、强中心城市就是体现。

如今，在城市群、都市圈模式下，“抱团发展”成为新的主流，大城市群、强都市圈则是新的方向。

一般而言，中心城市、都市圈、城市群为同心圆结构，一个城市群多数包括几个都市圈。

我国都有哪些重点城市群和都市圈？

先看城市群，京津冀、长三角、大湾区、成渝双圈、长江中游，5大城市群被委以重任。

根据文件，支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区城市群打造世界级城市群，推动成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等成为高质量发展增长极。

我国共规划19个国家级城市群，虽说都是“国家级”，但发展模式、成熟程度、战略定位有别，并不全部处于同一水平。

京津冀、长三角、大湾区是我国仅有的三大世界级城市群，代表国家与旧金山湾区、东京湾区等世界级城市群一较高下。

成渝双圈、长江中游城市群被誉为第四极、第五极，着眼的是“全国影响力”，担当的是“高质量发展增长极”，起到引领区域发展的重任。

这五大城市群相对成熟，在规划中处于“优化提升”的第一档，而其他城市群则处于“发展壮大”或“培育发展”阶段。

再看都市圈，强省会战略遭遇质疑，“强都市圈”模式取而代之，重新圈定大城市的“势力范围”。

我国共有30多个大型都市圈，目前已批复17个国家级都市圈，涵盖广州、深圳、南京、杭州、成都、重庆、郑州、沈阳等重点城市。

当然，规划获批不等于都市圈建成，绝大多数都市圈尚处于培育阶段，同城化更是处于初级阶段。

根据国家都市圈发展报告2025，深圳都市圈被评为“标杆型”；广州、南京、杭州都市圈为“领先型”，处于成熟阶段。

青岛、厦漳泉、成都、武汉、西安、合肥等都市圈被评为“发展型”，福州等7个都市圈，为成长型。

无论如何，抱团竞争都是大势所趋，中心城市不能一家独大，而是“一圈共大”乃至“一群共强”，以整体参与区域竞争。

02

超大特大城市，谁的发展空间更大？

文件提出，增强超大特大城市综合竞争力。推动超大特大城市按照国家批准明确的功能定位做强做精核心功能，打造高质量发展主引擎。

这里提到的“国家批准明确的功能定位”，主要指的是2035总规,它摹画了未来10年的城市发展格局。

目前，全国40多个“国批城市”的2035年总体规划都已获批，其中包括19座副省级及以上城市，以及省会城市、重点地级市。

这些城市在中心城市定位、交通能级、科创能级上存在差别，个别城市被赋予独一无二的特殊定位。

其一，九大国家中心城市的概念逐步淡化，形成新的中心城市体系。

根据2035总规，“我国重要的中心城市”只有北京、上海、广州、重庆、天津5个。

其他城市则是以以大区或国家战略为定位，或以所在地区、城市群为定位，从而圈定了其“势力范围”。

杭州、南京之于东部地区，武汉、郑州之于中部地区，成都、西安之于西部地区，沈阳、长春之于东北地区都是如此。

其二，科创及制造定位，以“全国/国际科技创新中心”城市为金字塔尖，其他城市承担区域创新职能。

在科创能级上，北京、上海、深圳、广州担起重任，都集国家科学中心、国际科技创新中心等“科创双中心”为一体。

其他城市多数都是区域科创中心，但部分城市被赋予独特定位。

广州的“科技教育文化中心”、西安的“国家重要科研和文教中心”，杭州的“数字经济创新中心”、苏州的“高技术产业基地”都属此类。

其三，广州、深圳、杭州、成都、西安、武汉、沈阳均拿下了超出同能级城市的独特定位。

广州不只是国家中心城市，而且还被赋予“综合性门户”的超级定位。在国内，能称得上门户的只有北上广三个。

深圳虽然没拿下任何层面的中心城市，却揽获最具含金量的“全国性经济中心”、“国家创新型城市”，凸显其科创底色。

杭州虽然只是东部中心城市，但被赋予“全国数字经济创新中心”这一“国”字头定位，凸显其在数字经济领域的领跑实力。

从经济中心来看，成都、西安都是“西部经济中心”，武汉则是“中部经济中心”，在经济定位上略高一筹。

沈阳的“东北亚国际化中心城市”同样颇为亮眼，从“东北”到“东北亚”，凸显了新地缘变局下的重要使命。

此外，2035总规还“圈定”各城市的交通地位，划出城镇开发面积、人口天花板等，无不对长期发展带来深远影响。

03

城市扩容，仍未开闸。

根据文件，控制超大城市规模，合理有序疏解非核心功能；推动中小城市按程序稳慎优化行政区划设置。

这意味着，前些年盛行一时的省会扩容、地市合并、撤县设区建市，依旧处于搁浅状态，暂时不会大范围重启。

过去几年来，除了个别特别县市之外，没有新批复“撤县建市设区”的案例，更没有任何城市合并的新动作。

在此之前，不仅每年都有数十个乃至上百个“撤县设区”的批复，而且城市外延式扩张合并也屡见不鲜。

最典型的当属五大省会合并扩张，合肥、成都、西安、济南、长春借助合并周边地市，迅速做大城市体量，引来无数城市追逐。

随后，深莞惠合并、武汉合并鄂州、西安合并咸阳、宁波-舟山合并、汕揭潮合并之类的说法不绝于耳。

然而，从最新政策规划来看，超大城市的外延式扩张之路戛然而止，铺大摊子的模式不合时宜，城市发展要回归自身。

一个重要政策是“疏解非核心功能”，北京、上海是先行者。

根据两地经验，有序疏解中心城区一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等，以及避免教育、医疗资源集中于中心城区。

虽然城市扩容或升级暂时搁浅，但部分经济强县、强镇有望迎来扩权。

文件指出，适时调整扩大经济规模大、人口增长快的县级市和特大镇经济社会管理权限。

此外，人口收缩地区的区划调整，或将逐步被提上日程，部分人口小县、人口流失地区或将首当其冲。

04

“大拆大建”远去，城市更新成为新的方向。

文件提出，稳步推进城中村和危旧房改造，支持老旧住房自主更新、原拆原建。持续推动城镇老旧小区改造。

这一次城市文件提出的两个阶段之变，冲击最为直接、影响最为深远的当属房地产。

房地产的繁荣，往往伴随经济高速增长、城镇化突飞猛进、城市大建设和人口涌入而来。

然而，当城镇化从“快速增长”到“稳定发展”，当城市发展从“增量扩张”到“存量提质增效”，房地产狂飙突进的支撑自然不复存在。

在存量时代，房地产发展的核心不再是“大拆大建”，而是存量改造，即以城中村改造、旧城改造为核心的城市更新。

城市更新早已上升为国家战略，但这一次文件有一个值得注意的新提法：“支持老旧住房自主更新、原拆原建”。

过去，旧改往往由采取大开发模式，由政府或开发商主导，成片改造，卖地分钱，这在房价上行期无往而不利。

未来，许多老旧小区可能只能走自行改造之路，小区自主协商、自主筹资、自己聘请工程队拆除重建。

小区业主将享受所有收益，自然也要承受所有风险和成本。

若能顺利推进，一些地处中心城区的“老破小”有望迎来价值重估，而郊区的“远新小”或面临更大的压力。

总之，房地产终究回归常态，旧的发展模式回不去了。