息诉罢访协议：能否单方“毁约”？

在信访工作实践中，息诉罢访协议（或称停诉息访协议）扮演着重要角色。这类协议本质上是信访行政协议的一种，是行政机关在处理特定信访事项时，综合考量信访人的诉求，通过协商方式，就争议解决及信访事项的终结与信访人达成的和解契约。

签订协议的核心目标在于有效化解长期悬而未决的信访矛盾，遏制重复访、越级访等现象的蔓延，最终实现“案结事了”、息诉罢访。协议签订过程中，行政机关往往会在自身权限和资源范围内，提供相对优厚的补偿或解决方案。相应地，信访人（协议相对方）在争取到自身诉求最大程度满足的同时，也需承诺履行协议的核心义务—停诉息访。

那么，一个关键的法律问题随之浮现：协议一旦签订，作为缔约一方的行政机关或信访人，是否能够单方面推翻协议约定，即“毁约”？

一、协议性质之争：行政协议亦或民事合同？

理清息诉罢访协议的法律属性是解决上述问题的前提，焦点在于其“行政性”与“合同性”何者更为突出。

最高人民法院在（2016）最高法行申2513号案例中明确支持了其行政协议性质。主要理由在于：其一，协议一方是行使行政职权的单位；其二，协议双方地位具有天然的不对等性，行政机关处于主导地位；其三，协议的订立的目的是履行公共服务职能、维护公共秩序和社会稳定。

当然，实务界也存在将其视为民事协议的观点。持此论者认为：其一，协议是双方在意思表示相对自由基础上，相互让步、妥协的结果；其二，协议的协商、订立过程在形式上与民事合同的缔结流程颇为相似。

协议性质的定性至关重要，它直接决定了后续司法审查的路径选择（行政诉讼还是民事诉讼）以及裁判所依据的法律规范。基于前述最高法案例的裁判要旨，息诉罢访协议符合行政协议的核心特征——兼具行政性与契约性，且行政目的居于主导地位。因此，主流观点及司法实践倾向于将其认定为行政协议，相关纠纷应纳入行政诉讼范畴解决。

二、单方撤销之问：主要看协议的合法性。

将息诉罢访协议定性为行政协议后，探讨其单方撤销的可能性，关键看协议的合法性。

合法协议： 指协议内容及签订程序均符合法律法规规定，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条所列举的诸如主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越或滥用职权等可被判决撤销或确认违法情形的协议。此类协议对双方均具有法律约束力，原则上不得单方随意撤销。

违法协议： 指在签订过程中或协议内容本身可能存在违法性。实践中，行政机关在协议中关于补偿内容、金额的确定拥有较大的自由裁量空间，但在特定情境下（如面临考核压力、急于化解矛盾），可能存在裁量权行使不当甚至滥用的情况，导致协议内容或程序违法。这类违法协议不仅可能损害国家利益、社会公共利益，也可能间接侵犯其他不特定公众的合法权益。

对于违法签订的协议，行政机关通常倾向于援引“行政优益权”作为单方解除或撤销协议的依据。行政优益权，是指行政主体在特定情况下（如协议继续履行将严重损害公共利益），即使协议本身有效且缺乏明确的法定或约定解除权，为维护重大公共利益，依法享有的单方变更或解除行政协议的权力。其核心价值在于赋予行政机关及时止损的能力，防止违法或不当协议持续侵害公共利益造成难以挽回的损失。

然而，结合息诉罢访协议签订的具体背景，行政优益权的行使并非毫无限制。这类协议的特殊性在于其核心目标是“和解”与“终结争议”。协议本身即是对过往不稳定状态的“一揽子”解决方案，承载着信访人对行政机关承诺的信赖。因此，行政机关在此类协议中并不当然地、无条件地拥有广泛的单方解除权。

综上，对行政机关单方撤销息诉罢访协议的权利需要进行严格限制和规范。原则上，只有当协议的履行或协议本身的存在将导致重大、现实且迫切的损害时，行政机关方可谨慎启动行政优益权，行使单方撤销权。并且，在行使撤销权的同时，行政机关负有采取必要补救措施的义务（如恢复原状、赔偿损失等），尽可能使因撤销而权益受损的信访人恢复到协议得以圆满履行的状态，以平衡公共利益保护与相对人信赖利益保护的双重需求。