王学辉 苟思旭：行政复议调解适用范围的再省思

作者简介：王学辉，西南政法大学教授，博士生导师；苟思旭，西南政法大学行政法学院博士研究生。文章来源：《河北法学》2025年第10期，转自河北法学杂志公号。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。

摘要

行政复议调解具有正当性，公权力不可处分理论已被现代行政实践重塑，行政复议调解不仅与传统“和”文化内在契合，还符合化解现代行政纠纷的要求。行政复议调解的适用经历了从“完全禁止”到“全面适用”的转变，其适用范围的迅速扩展使复议调解的内在冲突更甚。对此，行政复议调解的适用应以事实认定或法律适用存疑与对相对人弱势地位的特殊考量为双重审查基准。

一、问题的提出

随着社会转型的深入，行政机关在满足日益多元的社会利益诉求的同时，相对人之间的行政争议也显现出多样化、复杂化、专业化的趋势。作为行政争议化解“主渠道”的行政复议的重要性不言而喻，行政复议调解也应运而生。2024年1月1日正式实施的《行政复议法》不仅将调解设定在了总则部分，从法律层级上认可了调解的法律地位，还突破了过去行政复议调解的适用情形，扩充了可适用调解的范围。在此基础上，司法部发布规范性文件指出要坚持应调尽调，实现调解工作对各类行政复议案件全覆盖，将调解工作贯穿到行政复议办理全过程。

行政复议走上了与行政诉讼完全不同的发展道路，构成了调解型行政复议模式的核心要义。对此，有学者表示，复议调解从理论上缓解了行政行为调解范围限制的困局，从而更有利于发挥调解的独特优势。复议案件可以进行调解是行政机关基于自由裁量权的程序选择，而非必经的法定程序，但是应明确的是所有的行政复议案件都可以进行调解。然而，不作出类似于行政诉讼调解范围的限制,而是全权授权复议机关决定案件是否需要调解的适用方案已然显现权力寻租空间很大、同案不同判现象泛化、合法性审查功能虚置、法律适用统一性受到破坏等弊端。因此，本文尝试再解读行政复议调解的容许性，梳理行政复议调解适用范围的变迁，分析行政复议调解适用范围扩展的内在冲突与可能风险，并在此基础之上，重构行政复议调解的适用边界以求实现行政复议调解制度的高效运行和公正价值的最大化。

二、行政复议调解容许性的再解读

行政主体缺乏处分权关闭了行政争议适用调解的“大门”，然而面对行政争议多元化与治理现代化的双重需求，传统“公权力不可处分”的刚性约束逐步让位于“实质性化解争议”的功能转向。对行政复议调解适用的探讨，第一步应是从理论重塑、文化传统、现实吁求对其容许性进行再解读。

（一）公权不可处分理论的重塑

行政权不可处分性是行政权区别于其他权力的主要特征，也是长期以来行政纠纷不使用调解的理论基点。行政权不可处分理论认为，行政权作为一种公共权力，其行使必须以公共利益为出发点和落脚点，不得随意处分或转让。行政权的不可处分性不仅体现在行政机关不得随意放弃或转让其职权，还体现在其行使职权时必须严格遵循法律规定，不得超越法定权限。其核心基点有二：一是，行政权法定主义，即行政权并非基于行政机关与相对人的约定产生，而是来自于法律的明文规定。行政机关对行政权并不享有充分的自主性，行政机关不能控制行政权的产生或是消灭，其只因法律的规定获得或丧失，行政机关不能随意放弃或变更其法定职权。二是，行政职权与行政职责的统一性要求行政机关在享有职权的同时，必须承担相应的职责。这种权责对应关系确保了行政权的行使始终在法律框架内进行，防止权力滥用和责任缺失。调解通常需要对权利义务进行处分和调整，这与行政权的不可处分性直接冲突，如果允许行政机关在调解中处分其权力，可能会导致行政权的滥用和法定职责的失守。故此，传统行政法理论认为行政争议不应当适用调解。

随着现代行政实践的发展，公权力不可处分理论不再绝对，而是具有一定程度的弹性。第一，公权力的柔性化、交易化使调解拥有了基础的生存空间。一方面，行政权不可处分理论强调行政权的公共属性与法定性，在羁束性授权情形下具有较强的适用性，法律对行政权的内容、方式、限度都作出了明确的规定。然而，行政实践的复杂性远非羁束性授权所能涵盖。随着社会治理需求的多样化与行政任务的复杂化，更具灵活性和适应性的裁量性授权在行政活动中占据了重要地位。对于带有柔性的裁量性授权，行政权不可处分理论不能适用，在裁量性授权的框架内，行政机关可以在法律允许的范围内，基于公共利益和实际情况，对行政权进行适当地处分。这种处分不仅包括对权力行使方式和幅度的调整，还包括在一定条件下对权力的暂时放弃或转移。另一方面，公权力的交易性也逐渐显现，乃至在强制性最强的刑事案件中也可发现和解、辩诉交易等公权处分行为的“身影”。与之相比，行政复议所涉及的行政案件的公权力色彩和对抗性更弱，对其引入调解受到的阻碍亦应更小。

第二，契约精神在现代行政范式的渗透，使调解具备了发展的可能性。传统行政法强调强权与支配，无论是“管理论”还是“控权论”，公权力机关与公民均处于不对等的权力关系之中，固化的权力理念使得行政手段僵化、行政成本增加，亦不利于行政机关与行政相对人形成良性的互动。在现代行政中，现代“民主—合作”行政范式摒弃了公民权与行政权敌对逻辑预设，为行政复议调解提供了理论支持。严格法治主义的控权模式构建于“命令—服从”的传统行政范式之上。行政机关的职能远超传统的秩序行政领域，给付行政、公共行政管理等领域逐步扩张，而这些领域更需要服务型、合作型的政府，要求行政机关在依法行政的基础上，更加注重灵活性和实效性，积极回应社会公众的需求和期待。新型行政观念对传统行政法治原则和承认行政机关在法律授权范围内进行权力处分的客观形态有了要求，也使得行政机关与行政相对人在争议解决过程中有了协商对话的基础条件。一般而言，契约属于私法领域，强调当事人之间的意思自治和合意达成。然而，随着行政法治理念的发展，契约精神逐渐渗透到公法领域，特别是，契约理论的引入为行政争议的柔性解决提供了新的视角和路径。

第三，公众行政参与权的复位是行政复议调解得以发展的另一理由。公众行政参与是指公众以权利主体的身份参与公共行政。公众行政参与权是公众享有的参与管理国家行政事务的权利，是公民政治参与权在行政活动中的延伸与具体化，是人民主权一定意义上的复归。从应然层面来看，公众参与行政是国家走向政治民主和政治文明不可分割的部分，是实现行政合法性与正当性的必然要求；从实然层面来看，我国已形成较为完善的公众参与行政的法律框架和实践机制，包括但不限于听证制度、信息公开制度、公众咨询制度等，这些制度为公众提供了多样化的参与渠道，保障了公众在行政过程中的知情权、表达权和监督权。有学者提出，可以将行政争议调解视为基于公众参与权发展起来的嗣后行政参与权，即组织相对人对行政争议事项进行补充性参与，促进当事人双方认可对方事实依据和法律意见并形成共识的机制。事实上，行政相对人在具体行政行为作出前后，按程序要求陈述或者发表意见，提出相关证据都是参与行政管理的体现，目的在于监督与制约行政行为的效用。依据这一逻辑，与其把行政复议调解当成解决行政争议的措施，不如将其视为当事人通过行政机关展开协商，就行政争议事项重新进行评估与决策的嗣后行政参与。

（二）与“和”文化传统内在契合

“和”文化在中国传统文化中占据着核心地位，其思想渊源可追溯至先秦时期。孔子在《论语·学而》中提出“礼之用，和为贵”，强调礼的最终目的是实现社会的和谐。孟子则在《孟子·公孙丑章句下》中指明“天时不如地利，地利不如人和”，更凸显了“和”在社会生活中的重要性。在传统社会，“和”的理念不仅是道德追求，更是社会治理的理想状态。行政复议调解正是对“和”文化传统理念的制度延续。

一方面，行政复议调解的制度目的与“和”文化的追求具有一致性。“和也者，天下之达道也”，这一传统智慧揭示了和谐是社会运行的基本准则。其一，行政复议中使用调解手段的目的在于通过平等协商，化解行政主体与相对人之间的矛盾，促进双方达成共识，实现行政关系的和谐稳定。这与“和”文化中倡导的“以和为贵”的思想不谋而合，均强调在冲突解决中追求和谐共生而非对抗对立。其二，行政复议调解旨在实现“实质性化解行政争议”的制度效果。在法律语境中，实质性化解与形式上解决相对应，形式上解决意在已完成针对该争议的法律程序，在形式上结案。而实质上化解至少包含两个层面的内涵：一是法律程序彻底终结，之后不会再启动任何新的法律程序；二是实体法律矛盾经由法律程序彻底解决，当事人的正当诉求得到切实有效地保护。通过行政复议调解实质性化解行政争议，避免程序反复和遗留问题，追求的是长治久安的和谐状态。

另一方面，行政复议调解的实施过程体现了“和”文化的精神内涵。“致中和，天地位焉，万物育焉”,“中庸”思想强调在多元利益交织中寻求平衡点，这与行政复议调解追求各方利益平衡的目标相一致。“中庸”之道强调不偏不倚、无过无不及，调解过程不仅是对具体争议的解决，更是对行政权力与公民权利之间平衡的动态调适。此外，通过调解，行政主体能够更加柔性、灵活地回应相对人的合理诉求，相对人也能在协商中获得更多的程序参与感和结果认同感，从而实现行政复议的合法性与合理性的有机统一。

（三）现代行政纠纷的现实吁求

现代社会作为动态系统，各种相对独立的社会现象或者社会发展的各要素之间的平衡是暂时而相对的，而不平衡是经常且绝对的，这种不平衡性导致社会纠纷频发。学界多从社会结构和社会成本两个维度对社会纠纷进行类型划分：根据社会纠纷生成的社会结构，可将社会纠纷区分为客观性纠纷与主观性纠纷；根据社会纠纷的解决成本，可分为正外部性纠纷和负外部性纠纷。当代中国正处于“断裂社会”的社会结构，这使得调解在社会纠纷解决中变得尤为重要。所谓“断裂社会”是指社会结构中不同群体、阶层之间存在的显著差异和分割，导致社会利益诉求和价值观念的多元化与冲突。在此背景下，现代行政纠纷呈现出多元性、复杂性及对抗性增强的态势，化解的难度与日俱增，现代社会的诸多纠纷更适合调解而不是裁判。

其一 ，利益诉求的多样性和价值观念的冲突使得行政纠纷类型和内容更加复杂。调解作为一种灵活的纠纷解决机制，能够针对类型各异的行政纠纷提供个性化解决方案，满足多元利益诉求，并通过协商和沟通促进双方当事人理解和包容不同的价值观念，缓解社会矛盾。 其二， 信任缺失和法律适用的复杂性增加了行政纠纷解决的难度。调解通过更具权威的第三方，以柔和的方式重建当事人双方之间的信任，促进双方合作，从而提高纠纷解决的成功率。同时，相较其他纠纷解决手段，调解在法律框架内更为灵活，可以更好地适应复杂多变的社会现实。 其三， 社会矛盾的尖锐化和群体性事件的频发增加了行政纠纷的对抗性。调解主张通过非对抗的沟通方式解决纠纷，减少了可能的冲突，有助于更为缓和地化解纠纷。

三、行政复议调解适用范围的持续扩张

“法是食吾子的撒旦，法只有摒除自己的过去，方能再生。”法律制度在历史演进中不断自我革新与发展具有必然性。行政复议调解制度作为行政法治体系的重要组成部分，其适用范围经历了“禁止适用”“模棱两可”“建章立制”“全面重视”四大嬗变阶段正是这一规律的生动写照。时至今日，行政复议调解制度已呈现出向行政争议“全覆盖”“全过程”的适用要求图景。

（一）从“完全禁止”到“全面适用”的范围扩展

第一，禁止适用阶段。新中国成立后直至1990年《行政复议条例》颁布前，虽未形成统一的行政复议法，但在相关法律及部门条例中多处明文规定了对行政部门行为不服时可以申请复议。值得注意的是，由于专门法律的缺乏，在该阶段行政复议的审理一般参照人民法院审理行政诉讼案件的相关规定。起初，根据1982年《民事诉讼法（试行）》第3条的规定，“由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”，故而在当时许多行政纠纷的审理可以适用调解。然而，1985年，最高人民法院指出审查和确认主管行政机关依据职权所作的行政处罚决定或者其他行政决定是否合法、正确不同于解决原被告之间的民事权利义务关系问题，因此人民法院不应进行调解而应在查明情况的基础上作出公正的判决。1989年颁布的《行政诉讼法》第50条正式确立了行政诉讼 “不适用调解”的原则。在行政权不可处分理论和对《行政诉讼法》的参照适用的影响下，国务院1990年发布1994年修正的《行政复议条例》第8条作出同样规定:“复议机关审理复议案件不适用调解”。至此，行政争议中的调解适用受到了理论与实务的双重限制，行政复议机关在处理行政争议时，往往遵循严格的法定程序，避免采用调解方式，以免被认为是对行政权的任意处分。行政复议制度虽然在形式上逐步完善，但在实际操作中仍局限于传统的刚性解决方式，缺乏灵活性和多样性。

第二，模棱两可阶段。行政复议调解的模棱两可性主要体现在法律条文与实际操作之间的张力。一方面，《行政复议法》并未对调解的具体程序和适用范围作出明确规定，导致调解在行政复议中的运用缺乏统一的法律依据和操作规范。1999年《行政复议法》的颁布，摒弃了此前行政复议不得适用调解的刚性规定。有学者认为，此法删除了原法第8条不适用调解的规定，其就具有适用的可能性，这实际是为调解在行政复议中的运用打开了法律之门。也有学者持反对意见，认为虽然此法没有“复议机关审理复议案件不适用调解”的具体规定，但是其明文规定了行政复议的结案方式，即除第25条申请人“撤回行政复议申请的行政复议终止”外必须按第28条规定作出行政复议决定。显然，行政复议机关不能采取调解的方式结案。并且依据法理，当法律没有相关规定时应从前法。故此，认为行政复议不应适用调解。与学术界的分歧不同，尽管该法并未明确赋予调解以正式的法律地位，行政复议机关在日益复杂的行政争议实践中已然感知到调解在化解矛盾、促进和谐等方面的独特优势，因而大量复议案件通过调解的方式结案。此阶段中模棱两可的状态，既反映了立法者在引入调解机制时的谨慎态度，也揭示了行政复议制度在适应社会需求过程中的灵活性与创新性。

第三，建章立制阶段。2007年到2022年可称为行政复议调解制度的重要发展时期，完成了从初步探索到法治雏形的转变。2007年颁布的《行政复议法实施条例》对行政调解、和解明确作出规定，为行政复议调解提供了上位法依据。部分省市据此相继出台了相应的规章、规范性文件，开始了对行政复议调解规范体系的初步探索，在复议调解组织及调解程序规范方面实现了突破。在复议调解组织方面，从法规范层面要求成立复议调解委员会，与法院联动组建行政争议调解机构，组建对接平台，利用第三方人民调解组织承接部分行政复议案件的调解任务。在复议调解程序方面，规范了行政复议机关主持调解的具体流程，创新设置30天立案前调解阶段的相关规范。

第四，全面重视阶段。2022年10月，十三届全国人大常委会第三十七次会议对《行政复议法（修订草案一次审议稿）》进行了首次审议，其中第34条延续了《行政复议法实施条例》中创新的复议调解原则，维系了法律原则的稳定性价值。第36条规定了调解是作为复议中止的事由。第69条明确规定，达成调解协议应制定行政复议调解书，且调解书一经签字盖章即具有法律效力。同时，第74条、第75条和第80条分别规定了复议双方当事人不履行调解书的法律后果，并明确了复议调解书可由行政复议机关或人民法院强制执行。2023年6月，十四届全国人大常委会第三次会议对《行政复议法（修订草案二次审议稿）》进行了审议，二次审议稿将行政复议调解置于总则部分，简明扼要地指明“行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。”最终通过的《行政复议法》中关于调解的条款与二次审议稿一致，不仅将调解设定在了总则部分，从法律层级上认可了调解的法律地位，还突破了过去行政复议调解的适用情形，扩充了可适用调解的范围。不仅限于此，2024年司法部发布《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》要求“实现调解工作对各类行政复议案件全覆盖”“将调解工作贯穿到行政复议办理全过程”，更是从政策层面巩固了调解在行政复议中的核心地位。

（二）“全覆盖”“全过程”的适用要求

通过文义解释，我们不难得出：行政复议调解的范围与行政复议的范围一致，只要是行政复议案件就可以使用调解手段。再依据该法中对行政复议的范围的阐释，我们可以推导出针对15类争议情形行政复议机关有权采取调解，具体为：行政处罚类、行政强制类、行政许可类、自然资源权属类、征收征用类、行政赔偿类、工伤认定类、经营权类、滥用行政权力类、违法集资摊派类、法定职责不履行类、社会保障给付类、行政协议类、政府信息公开类、其他类。

在《行政复议法》修法颁布数月后，司法部发布指导意见提出了“实现调解工作对各类行政复议案件全覆盖”“将调解工作贯穿到行政复议办理全过程”的要求，无疑给行政复议调解设定了更为严苛的标准。这一要求不仅体现了对行政复议调解机制功能的高度期待，也反映了当前行政争议解决实践中对多元化纠纷解决机制的迫切需求。“全覆盖”的提法意味着无论是“裁量性行政行为”还是“羁束性行政行为”，乃至与行政行为密切相关的其他争议，均可通过调解方式加以解决。这一要求打破了传统上对调解适用范围的限制，将调解的触角延伸至行政复议案件的各个角落，确保了调解机制的广泛适用性。“全过程”的要求则进一步强调调解在行政复议各阶段的渗透性，即调解可以在案件受理前、审理中以及决定作出前的任何阶段进行。这种设计理念的初衷在于最大限度地发挥调解的灵活性和及时性，通过在不同阶段介入，及时化解争议，避免纠纷的扩大和升级。这使得行政复议调解实际上涵盖了行政复议争议的所有行为模式和全部程序阶段。这种全面的设计固然有助于提升行政争议解决的效率和效果，但也可能引发适用范围扩张过快所带来的风险。在行政复议调解能力与资源配置有限的情况下可能导致调解质量的下降，调解程序的泛化也可能削弱行政复议的法定性和严肃性。

四、适用范围扩张的内在冲突及可能风险

行政复议调解适用范围呈扩张趋势，成为行政争议化解的重要制度路径。然而，其制度实践与规范逻辑之间显现出深层张力。一方面，调解边界的急剧扩展与现行法律规范的模糊性形成矛盾，导致适用标准失序；另一方面，平等自愿的契约精神与行政权力的隐性干预存在内在悖论，威胁程序正当性；加之调解功能预设的应然追求与纠纷化解实效的落差，进一步加剧了制度认同的危机。厘清上述冲突本质，是防范机制异化、重构适用范围合理边界的逻辑起点。

（一）急剧扩展与模糊规范的矛盾

《行政复议法》从五个方面，对行政复议调解进行规定。其一，行政复议机关可以调解；其二，调解是复议中止的事由；其三，经由双方当事人签字或盖章及行政复议机关盖章的调解书具有法律效力；其四，申请人应当履行调解协议，否则行政复议机关或有关上级行政机关应当责令限期履行；其五，申请人或第三人应当履行调解协议，否则由行政复议机关依法强制执行或申请人民法院强制执行。略见一斑，虽行政复议调解的适用范围已然扩展，但法律规范并不完善。并且，与之配套的地方规范数量少且亦不完善。《行政复议法》修法后各地方在规范中直接提及行政复议调解的规范较少，其中地方性法规仅6部，地方政府规章仅4部，地方其他文件仅24部。值得注意的是，即便是在地方其他文件层面也鲜有对行政复议调解规范进行细化，多数仍为笼统地指出应完善、落实、健全行政复议调解机制。

第一，复议调解限度规范的缺失，可能破坏法的统一性、权威性与可预测性。调解协议本质是双方妥协让步的产物，没有统一的标准，必然导致的是调解结果的随意性，影响复议的公正性。其一，不同地区调解限度的差异会损害法的统一性。我国幅员辽阔，地区区域性强，各地区法治环境不同，其复议调解实践也存在明显差异，有的地方行政机关在调解过程中愿意“让步”更多，而有的地方行政机关即便同意调解也不愿存在任何实质性的“妥协”。尤其是对于企业行政处罚，部分地方为吸引企业可能采取少罚或不罚的策略，这种地方保护主义倾向不仅损害了法律的统一性，还可能导致市场秩序的混乱和不公平竞争。其二，同一地区类似案件差异，可能侵害法的权威性与可预测性。一方面，调解限度的模棱两可，实质上是对权力的扩充，或将再度滋生腐败，进而损害法的权威性。调解手段的介入打破了《行政复议法》原有的裁决基础，将原本的法定裁断转变为了双方合意。换言之，进入复议调解程序后，行政机关拥有了更高程度的自由裁量权。比如，为实现复议调解，行政机关可以降档处罚以达成与当事人的调解合意。这可能成为腐败滋生的“土壤”，利益输送、滥用职权、权力寻租等腐败问题，将严重损害法的权威性和政府公信力。另一方面，调解限度的含糊不清，可能会对法的可预测性产生不良影响。法的可预测性体现在法的明确性、稳定性、公开性与适用一致性。现有法律法规并未明文规定行政复议调解的限度，与之相伴的是，就行政复议调解限度问题而言，不可能具有明确性、稳定性、公开性与适用一致性。对于无明文的规范适用问题，一般解决路径是借助既有公开案例来赋予其明确性。《行政复议法》只规定复议调解协议的法律效力、执行方式却没有是否应该公开的相关规定。在实践中，对于行政复议调解协议公开问题，参照行政诉讼调解相关规定，原则上不予公开。既无明确规范，亦无结果公开，使得相对人几乎完全丧失了对行政复议调解的可预测性。再加之，行政复议调解范围的迅速扩张，可能进一步降低《行政复议法》可预测性。

第二，复议调解组织规范的不完善，可能难以保质承接大量调解案件。在行政复议“主渠道”理念的号召下，未来行政复议案件数量必然陡增，“小复议”或将转化为“大复议”。加之，调解范围的扩充使得大量行政争议案件将需要采取复议调解的方式。《行政复议法》规定“行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解”，但并未对调解行为的具体展开进行规定。对此，实践中演化出三种情形：一是行政复议机关本身充当调解人，进行调解；二是当双方当事人确认可进行调解后，由行政复议委员会出面进行调解；三是行政复议机关将调解转委托给第三方组织。需复议调解案件数量的增多可能将使行政复议机关更多选择第二种与第三种方式以缓解调解办案压力。然而，对于行政复议委员会，司法部《行政复议委员会工作规则（征求意见稿）》中仅指出行政复议委员会有权参与案件调解，有条件的政府可以成立行政复议调解专门委员会，并未对行政复议委员会如何开展调解以及调解专门委员会的特殊构成作出规定。对于第三方组织，相关规定十分匮乏，对其介入行政复议调解的组织资格、组织构成、介入程序等问题更无明确规定。

第三，复议调解程序规范的不详尽，仍存在许多争议点，可能损害当事人的程序性权利。调解程序一般可以分为启动、调解和执行三个阶段。在第一阶段，已经明确的是行政复议机关可以进行调解，但是对究竟是依申请启动还是依职权启动，目前并无定论。在第二阶段，由于此阶段为复议调解的核心阶段，相关争议最多。比如，是否需要依据案情区分简易程序或是一般程序；复议调解是否需要构建回避制度；被申请人的负责人是否应当参与调解，等等。在第三阶段，较为明确的是，经申请人、被申请人及复议机关三方认可的行政调解协议具有法律效力。但是，实践中存在大量具体调解由行政复议委员会或是第三方调解机构主持开展的情形，对于此种情形下行政复议调解协议的效力问题，目前并无定论。

（二）平等自愿与权力压力的悖论

行政复议调解虽然在理论上强调自愿原则，但在实际操作中，尤其是当调解范围扩展至“应调尽调”的政策导向下，权力结构的非对称性极易催生虚假自愿的现象，进而对制度效能产生潜在的负面影响。

对行政复议调解参与各方进行解析，一般情形下，可拆解为三方：一是独立的调解主持人，二是作出行政行为的行政机关，三是行政相对人。行政纠纷的调解主持人资格并非单一固定，根据主持调解的权威主体不同，可分为行政机关调解、司法机关调解、代议机关调解等多种类型。其中，行政机关调解可进一步细分为普通行政机关调解、复议机关调解、信访机关调解等。行政复议调解作为典型的行政机关调解，其调解主持人通常由行政复议机关担任，其独立性主要体现在与纠纷双方无直接利害关系，能够以中立、公正的立场主持调解过程，确保调解的公正性与公信力。在双方当事人层面，调解的双方当事人是行政纠纷的双方，即被申请人与申请人。具体而言，申请人，即提起行政复议的公民、法人或其他组织，其基于对行政行为不服而启动复议程序，寻求法律救济。被申请人则系作出该行政行为的行政机关，其作为复议程序的另一方当事人，依法参与调解过程。“调解应当遵循合法、自愿的原则”，据此，申请人与被申请人均享有选择决定权，即均享有自由选择是否接受调解方式以及调解的结果。

从表层形式上来看，行政复议调解形成了调解主体中立，双方当事人自愿平等的状态，行政复议调解平等自愿原则的预设正是在此种各方平等、无压力环境中的理想状态。然而背后实质隐含着“官民”“官官”两对关系，现实中的权力格局很难确保申请人对行政调解的实质自愿。一方面，在长期官与民的“命令服从”关系中，行政权力具有天然威慑力，作为“民”的申请人在面对“官”身份的行政复议机关和被申请人时，可能会畏惧行政权力的潜在威慑，即使是内心并不完全自愿，也不得不接受启动调解乃至接受调解方案。这种情况下，所谓的“自愿”很可能是一种被迫的妥协。另一方面，官官“相辅相成”的固有关系将进一步加剧虚假自愿的可能。行政复议机关与其他行政机关之间存在着复杂的组织法和权力运行关系，此关系很可能导致行政复议机关在调解过程中，出于维护系统内部和谐或避免引发更大争议的考虑，倾向于促成调解协议的达成，而非严格遵循申请人的真实意愿。这种内部默契可能进一步削弱申请人的自愿性，背离复议调解制度的初衷。

（三）应然追求与实然效果的差距

立法本身往往蕴涵了对社会效果的追求，行政复议调解范围扩展的应然追求在于实质性化解行政争议，提升法律系统整体效率，促进法治进步与社会和谐。然而在实际运作中，这一目标的实现往往面临诸多挑战，导致应然追求与实然效果之间存在显著差距。

一方面，法律经济效益不如预期。依托于经济效益的理性决策基于成本与收益的比较，追求净收益的最大化。具体而言，成本包括直接成本（如人、财、物）和间接成本（如机会成本），收益则涵盖直接收益（如效率提升）和间接收益（如社会效益、环境改善）。依据法律经济学的成本效益分析理论，任何法律制度都应追求资源配置的最优化，以尽可能低的成本实现最大的社会效益。在行政复议中提倡运用调解手段也是为了提高复议的整体效率。但是，调解范围的过度扩展可能导致程序繁琐、参与方众多等问题，致使在消耗更多司法资源的同时还使得案件处理的时间延长，这反而增加了法律适用的成本，很难如预期般提升法律系统的整体效率。

另一方面 ，社会示范效果恐难如所愿。社会示范效应指的是个体的行为选择容易受到他人行为的影响，特别是在法律和政策实施中的奖惩机制下，社会成员的行为模式会趋于一致。然而，调解范围的极大扩展可能导致“劣币驱逐良币”的现象。比如，部分违规经营者可能通过行政复议调解获得了较为宽松的处理结果，这将在市场上形成一种不良示范，使得那些原本遵守规则的“老实”经营者感到不公平，甚至被迫采取类似违规经营行为以维持市场竞争力。这种现象不仅损害了市场的公平竞争环境，更削弱了法律的威慑力和公信力，使得行政复议调解制度的社会示范效果大打折扣。

五、行政复议调解适用边界的重构

寄托于形式理性的法律难在实质上实现良好的社会治理，由此追求实质正义的调解应运而生，不难看出，调解本身潜藏着与法律优先原则背离的倾向。行政复议调解的适用理应受到一定程度的条件限制，不过现有研究仍未摆脱仅重形式而忽视实质的桎梏。本文尝试提出的双重审查基准的建构本质上是行政复议调解从形式审查迈向实质审查的范式转型。

（一）双重审查基准的制度价值证成

学界现有关于行政复议调解边界的研究观点主要有：“无效行政行为”不应适用行政复议调解；不仅是“无效行政行为”，“可撤销的行政行为”也不应适用行政复议调解；另外，还有的观点认为只要不违反法律强制性规定的皆可采取调解，对于涉及重大公共利益的、第三人利益的、有关事实争议较大的三类案件作出不能调解的例外规定。观点虽各有不同，但实质上均是采取“否定列举”的方式确定复议调解的行政争议范围，洞见症结，否定列举不可适用的情形难以穷尽所有可能的法律情景，尤其是在新型行政法律问题不断涌现的当下更难以及时涵盖所有应排除的情形。除此之外，现行《行政复议法》将复议调解作为原则之一，并没有在调解范围上作出任何禁止性规定，为确保“更为积极主动地展开调解”，还应允许调解覆盖到所有类型的行政复议案件。然而上述限定条件皆以类型为划分标准作出限定，缩小了调解可适用的复议案件类型，应以“事实认定或法律适用存疑为基本前提”“相对人弱势地位的特殊考量”双重审查为标准重构适用边界。

双重审查基准的制度价值在于其双重维度的正当性基础。在合法性控制方面，这一标准与《行政复议法》第1条“防止和纠正违法或不当行政行为”的核心功能相契合，确保复议调解不回避合法性审查义务。在实质正义补强方面，弱势地位的考量呼应了《宪法》第33条平等权的实质内涵，弥补了形式平等的缺陷。除此之外，复合审查标准在功能价值上相互补充，形成“争议解决+权利保障”的双轨道结构。事实法律存疑标准和弱势地位标准的结合可以实现审查风险的对冲，既防范了“和稀泥式调解”，又避免了“机械法治主义”对实质公平的侵蚀，既能守住法治底线，又可实现个案正义。

（二）双重审查基准构建的基本逻辑

第一，事实认定或法律适用存疑应是复议调解适用的基本条件。将此作为适用基本条件的原因有二：其一，行政复议机关对事实认定与法律适用的判断是必要的。一方面，“坚持有错必究，保障法律、法规的正确实施”是行政复议机关的基本职责，复议调解是行政复议机关行使复议权的方式，也是其替代裁定处理行政复议案件的方式，既然是方式就意味着复议调解并非对复议职责的破除。另一方面，复议调解遵循自愿原则，是否接受调解及调解协议的达成是双方自愿的选择。自愿的前提是信息的完全对称，双方能基于对情况全面而准确的了解作出判断。但显而易见，这仅是理想的情景，申请人与被申请人之间的信息大概率并不对称，一方完全可能为了自身利益的最大化而虚构、隐瞒真实情况。其二，在事实清晰、法律适用明确的案件中调解的 “让步”通常是单向度的，即行政机关的“让步”，而对于行政相对人而言调解注定减轻了其本应负担的法定义务或责任。行政机关单向度的“让步”一旦成为常态，势必会导致规则的虚化，使行政相对人借助复议调解减少甚至规避责任的承担。

有鉴于此，只有经过对事实现况与法律的理性评估后，行政机关与行政相对人才可以通过“让步”的方式消除事实与法律规定中存在的不确定性。事实认定是查明事实真相的认识活动，法律适用是依法裁断争议的适用过程，二者皆是行政复议案件的关键环节。复议机关须尽到充分的事实调查义务，但在依然无法凭借现有证据得出确切结论的，且继续调查将不可避免地导致行政资源巨大浪费等难以查清事实的情况下，抑或是针对法律规定的疑问经详尽审核与论证后仍无法达成确定性结论时，行政机关方才具备与行政相对人订立调解协议的合理性基础。

第二，相对人特殊弱势地位是复议调解适用的实质性考量要素，即当相对人处于弱势地位时可以突破先决条件，采用调解方式结案。正如罗尔斯在《正义论》中强调的差别原则，对弱势群体的特殊考量正是实现“作为公平的正义”的必由之路，因而在事实、法律存疑的客观维度之外，引入弱势地位的矫正正义维度。自由主义理论将“理性人”视为理想的法律主体，强调个体的自主性、独立性和自我责任，但其忽视了人类脆弱性的普适性、持续性与差异性，社会正义原则应首先针对社会基本结构所制造的不平等予以适用。行政复议调解的适用也应加入对特殊群体的关照。对于弱势地位的认定标准，可以从“自然—社会”双重脆弱性的识别维度进行考察。

一方面，自然弱势的识别标准可从年龄维度、健康状态与认知能力进行考量。其一，年龄维度体现了对老年人、未成年人的差别保护原则。老年人、未成年人在生理与社会地位上存在脆弱性，需要制度性保护才能维护其基本权利与代际公平的社会正义。其二，健康状态差异构成的自然弱势，在残障群体中集中体现为信息获取的结构性障碍。《残疾人保障法》第52条要求国家和社会应采取措施推进信息的无障碍交流，从侧面佐证了残疾人存在的认知功能差异会导致社会信息的获取困境。其三，在法律程序中，认知弱势表现为意思表示能力的不足。特别是精神障碍者的意思表示真实性认定，应是法律保护的重点。《民法典》对精神障碍者的意思表示能力进行了规定，应要求在复议调解中也必须对精神障碍者的真实意愿进行准确评估，以保障其合法权益。

另一方面，在社会法治进程中，社会弱势群体的存在是客观现实。社会弱势群体由于经济资本、文化资本的不足，往往在行政争议中处于更为不利的地位，而这种不足难以通过个体努力完全弥补。其一，在社会资源分配的结构性排斥与代际传递机制的叠加作用之下，社会中部分群体处于经济资本弱势地位。在行政争议中，低收入群体往往在聘请律师、收集证据等方面存在困难，这直接影响了他们维护自身权益的能力。其二，文化资本弱势源于教育机会的不足，个体在知识、技能、表达等方面难以与主流群体竞争。这类群体由于法律意识薄弱，对于自己的权利和义务缺乏清晰的认识，这极可能导致他们在行政复议过程中无法有效表达诉求。

（三）双重审查基准实施的三维进路

第一，审查基准要件关系的分层化是优化行政复议调解制度的关键所在，“事实或法律存疑”应作为基础要件，而“弱势地位”是增益要件。这意味着，只要案件符合基础要件，即存在事实或法律上的疑问，调解程序就可以启动。而当案件涉及弱势地位者时应启动特别程序，对相关当事人提供额外的保障措施，如强制法律顾问参与等。双重审查基准的重要功能之一在于实现正义，但正义无法通过对一般性规则的简单适用来达致，还必须考虑到不同类型案件差异导致的语境多样性。因而，在分层机制运行相对成熟后，还可以考虑引入“调解必要性权重指数”，即根据不同案件类型分配基础要件与增益要件的权重。例如，在民生类案件中，更需注重对弱势群体的保障，此时弱势地位考量的权重可以提升。而在执法类案件中，鉴于其对事实和法律依据的要求更为严格，则应提高事实和法律的权重占比。

第二，认定标准的精细化建构是确保调解公正性的重要环节。为了更加精确地界定事实存疑的程度，避免在事实存疑认定上的主观臆断，可以实施梯度分类。一级存疑指的是核心事实证据缺失；二级存疑涉及辅助事实存在矛盾；三级存疑则是指法律适用存在分歧，需要参照类案裁判分歧度。为加强实操性，针对弱势地位应结合现代技术，采取量化指标方式评估。具体量化指标可以参照《国际功能、残疾和健康分类》（ICF）、《简易精神状态检查量表》（MMSE）、多维贫困指数（MPI）等。

第三，智能辅助系统的开发是提高行政复议调解效率的重要方式。智能辅助系统依托于大数据技术和人工智能算法，通过对裁判文书的大量分析，能够深刻洞察行政争议的规律和特点。系统应实现快速处理大量信息、基于历史案例和统计数据、对新的案件进行预测和分析等功能，从而在输入案件要素后，自动生成一系列关键指标以辅助行政复议调解。

结语

我国行政复议调解的适用范围须根植于本土法治实践，构建与行政争议特性相适配的规范框架。当前调解机制因适用范围模糊、限度标准缺位、程序规范匮乏等问题，易陷入“泛调解化”的困境。为此，应以规范主义划定边界，以实用主义拓展功能，分层厘定行政复议调解的适用范畴。本文尝试提出的框架性审查基准也仅是行政复议调解在“主渠道”背景下亟需解决的初步问题，未来应通过《行政复议法实施条例》的修订，细化调解的限度标准、组织规范及程序机制，既吸收“枫桥经验”等本土解纷智慧，亦保障“调解优先”程序的合理内核。唯有以宪法为统领，构建层次分明、刚柔并济的调解规范体系，才能实现“定分止争”与“监督纠错”的双重功能，推动行政复议制度从“形式化解”迈向“实质法治”。