袁海霞等：7月政治局会议的六大关注点——政治局会议精神学习

袁海霞 中国宏观经济论坛（CMF）主要成员，中诚信国际研究院院长

张 堃 中诚信国际研究院研究员

燕 翔 中诚信国际研究院研究员

本文转载自7月31日中诚信研究微信公众号。

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2025年7月30日，中共中央政治局召开会议，决定10月召开中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议，研究关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议，并分析研究当前经济形势部署下半年经济工作。此次会议不仅对未来五年中长期国内外经济形势和发展理念进行定调，为“十五五”规划制定以及中长期发展方向谋篇布局，还对当前经济形势进行了客观准确地分析，为下半年应对外部环境压力和结构性问题提供政策指导。我们认为此次会议有以下六点值得关注:

一、会议宣布10月将召开二十届四中全会，讨论“十五五”规划相关问题

此次中央政治局会议，处于“十四五”规划收官与“十五五”规划开局的历史交汇点，具有特殊的战略意义。会议决定今年10月在北京召开二十届四中全会，研究关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议。五年规划作为中国国民经济和社会发展的重要纲领性文件，将为“十五五”时期经济社会发展指明目标和方向。会议指出，“十五五”时期我国面临的发展环境复杂多变，战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多，但我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变。

在此背景下，我们认为以下三点或成为“十五五”规划的亮点，可重点关注:一是促进价格企稳回升。当前我国整体物价水平仍然偏弱，是制约内循环畅通的核心堵点之一，不仅对企业盈利造成压制，限制企业的投资经营活动，同时还会通过就业和收入传导至居民部门，从而对消费修复产生制约。因此推动物价企稳回升、保持物价在合理区间内运行就显得尤其重要。相较于CPI和PPI，GDP平减指数能够更全面地反映包括部分资产价格在内的价格变化趋势，因此我们建议将 GDP平减指数纳入宏观调控目标体系，将其作为宏观政策调控的“锚”。二是深化扩大内需战略。当前内需不足仍是我国宏观经济面临的主要问题，在“十五五”时期外部环境复杂多变的背景下，更需要发挥内需对于经济的拉动作用。我们建议“十五五”时期在推动新一轮产能治理以及产业结构升级的同时，进一步深化扩内需战略，围绕国内国外双循环制定具体的系统性改革方案，加快民生补短板，提升居民消费对于经济的贡献率。三是突出创新驱动，培育新动能。当前我国正处于新旧动能转换的关键时期，新动能尚不足以弥补旧动能对经济造成的拖累，我们建议“十五五”时期仍需加大对战略新兴产业的支持力度，优化营商环境，加快现代产业体系构建，释放创新对于经济增长的主引擎作用。

二、宏观政策强调灵活性预见性，聚焦经济成绩背后的结构性问题

本次政治局会议对当前宏观经济形势进行了客观准确的判断，既肯定了上半年中国经济取得的成就，在关税博弈反复、内需面临下行压力的背景下，我国经济顶住压力，GDP实现5.3%的增长，为全年实现5%左右的增速目标打下良好基础；同时，会议也指出“当前我国经济运行依然面临不少风险挑战”，从上半年关键经济数据呈现的五个明显“背离”看：一是名义增速低于实际增速导致宏微观存在显著温差；二是税收收入负增与GDP平稳增长的背离；三是生产端的强劲表现与需求端疲弱形成反差，制造业企业面临增收不增利的困境；四是由政府债支撑的社融增速与微观主体需求不足引致的信贷增速持续走弱形成背离；五是作为工业经济“晴雨表”的发电量增速持续下滑，与工业增加值的高速增长相矛盾。这些数据背离的背后是经济运行的深层结构性矛盾与周期性问题交织，仍然反映是我我国的有效需求不足、价格水平低迷、信心预期仍有待加强等问题。

下半年巩固拓展经济回升向好势头需要重视外部环境压力与国内趋势性、结构性、周期性问题对经济的拖累。下半年全球贸易和关税迎来密集博弈期，外部环境压力仍是影响国内经济的中长期变量。尽管近日中美关税斯德哥尔摩谈判结果基本确定，预计关税缓冲期将再延长90天，但中美关税谈判最终协定仍未敲定，叠加非美国家对华贸易摩擦有所升温，外部环境不确定性给外需带来的压力或在下半年逐渐显现。今年上半年内需回暖呈现出明显的政策驱动效应，自发的内生需求动能不足，考虑可能存在的消费透支、投资效率下滑问题，政策乘数效用或有所减弱，下半年消费和投资面临一定压力。在此背景下，会议提出“保持政策连续性稳定性，增强灵活性预见性，持续发力、适时加力”，更加强调宏观政策稳定性和动态性的平衡。考虑当前时期与去年下半年面临的内外部环境均有所不同，因此本次会议并未如去年“924”一样出台系统性的增量政策，强调政策的稳定性，并且我们认为一些中长期的改革可能会在后续的“十五五”规划中进一步明确；与此同时，下半年经济出现放缓势头时，也需要及时出台相关增量政策，熨平经济波动，这也反映出当前背景下我国宏观政策留有后手，增量政策仍然可期。

三、“落实落细”财政货币政策，强调政策的宏观效率和精准性

财政政策方面，延续4月政治局会议的政策基调，强调存量政策落实以及政策效果释放。会议提出，“加快政府债券发行使用，提高资金使用效率”。在加快政府债券发行方面，从新增专项债看，上半年发行规模为2.61万亿，完成全年额度的49.1%，发行进度虽然较一季度和去年同期有所加快，但仍低于近三年同期平均水平（58.68%），后续仍需进一步加快新增债发行使用进度，推动尽快形成实物工作量，及时发挥地方债特别是专项债稳基建、稳投资、扩内需的重要作用。从超长期特别国债看，今年额度较去年增加3000亿，是财政政策更加积极的重要体现，有利于稳投资、促消费，并进一步优化央地债务结构；今年上半年已完成5550亿元的发行额度，占全年额度的42.69%，后续加快发行使用能够更好地为“两新两重”提供重要资金支持。在提升资金使用效率方面，后续或通过进一步完善项目审核绿色通道机制、加快落实负面清单以及自发自审等新机制的方式提高政府债券发行使用效率。此外，提升效率还应注重财政支出的结构优化，加快从投资为主转向投资消费并重，促进“投资于物”转向“投资于人，加大在教育、养老、医疗、托育等方面的支持力度。

货币政策方面，总量上仍维持“适度宽松”基调，强调对小微企业等微观主体呵护。会议提出“保持流动性充裕，促进社会综合融资成本下行”。考虑当前价格水平仍然偏低，GDP平减指数已连续9个季度为负，我国实际利率水平仍然偏高，不利于激发微观主体的活力。后续来看，降准降息仍有充分调整余地，考虑美联储降息周期有望于三季度开启，届时国内降息空间或进一步打开。此外，会议强调政策的精准性，通过“用好各项结构性货币政策工具”，加大对科技创新、提振消费、小微企业、稳定外贸等领域的支持。相较于4月政治局会议，结构性货币政策工具增加了对小微企业的支持。小微企业作为我国国民经济和社会发展的重要支柱，在扩大就业、改善民生、促进创新等方面发挥着不可替代的关键作用。但目前来看，小微企业生产经营仍面临较大困难，6月小型企业PMI为47.3%，显著低于大中型企业，并且已连续14个月处于荣枯线下方，中小企业信心指数处历史较低水平，这也导致当前民间投资持续低位徘徊，今年上半年民间投资同比下降0.6%，小微企业作为民间投资最重要的组成部分，加大对小微企业支持有助“激发民间投资活力”。

四、扩内需政策空间向培育服务消费、“以人为本”补短板集中

提振消费仍是当前释放内需潜力的主要抓手。会议提出“深入实施提振消费专项行动，在扩大商品消费的同时，培育服务消费新的增长点”。今年以来，消费品以旧换新政策效应显著，汽车、家电、手机等数码产品、家装、电动自行车5大类消费品以旧换新合计带动销售额超过1.6万亿元，近日国家发展改革委已会同财政部，向地方下达了今年第三批690亿元超长期特别国债支持消费品以旧换新资金，且第四批资金将于10月下达，预计后续商品消费仍有支撑。但考虑到商品消费弹性已得到释放，后续“培育服务消费新的增长点”更为重要。目前来看我国在服务消费供给方面仍存短板，而企业对于微观主体的服务需求挖掘不充分是导致服务消费供给不足的重要原因之一，因此我们建议结合不同群体消费特点，进一步挖掘居民消费需求，拓展新型服务消费领域。

此外，会议首次提出“在保障改善民生中扩大消费需求”，与我们此前多次呼吁的“完善社会保障体系有助于解决居民消费的后顾之忧”一致[1]。结合7月28日公布的《国家育儿补贴制度实施方案》，反映出当前促消费政策开始向“以人为本、投资于人”转变。居民的消费倾向取决于永久收入预期，育儿补贴本质上是增加居民部门的转移性收入，提高其消费能力和消费意愿。后续来看，在促进消费的同时，还要加大补短板的力度。我们建议仍需提升对于医疗、教育、养老、托幼、生育（人口的补贴）等民生领域的支持力度，进而释放居民消费潜能。

五、优化竞争秩序，强化“反内卷”

会议延续7月财经委会议强调“反内卷”，提出“推动市场竞争秩序持续优化，依法依规治理企业无序竞争，推进重点行业产能治理”。当前企业的内卷式竞争已成为物价水平持续低迷、企业盈利偏弱的重要“导火索”。今年上半年工业企业利润同比下降1.8%，PPI深陷泥沼，连续33个月为负。月初中央财经委员会第六次会议提出，要“依法依规治理企业低价无序竞争，引导企业提升产品品质，推动落后产能有序退出”，为破解内卷、推动产业高质量发展指明了方向。本次会议再次强调整治内卷问题，意在通过规范市场秩序、遏制恶性竞争、推动落后无效产能出清，为企业创造更加良性的发展环境，促进经济健康稳定增长。相较于前几轮产能治理，本轮“反内卷”涉及范围较广，除传统的钢铁、煤炭产业外，重点针对中游制造业尤其是新兴产业领域，如光伏、锂电池、新能源车等。目前在“反内卷”的政策导向下，多个行业已经开始行动，治理效果初步显现，但市场仍处于观察和预期阶段。值得关注的是，本轮产能治理面临的宏观环境、经济形势较1998年-2002年、2015-2016年发生了很大变化，在逆全球化加剧、大国博弈升级以及地产周期熄火、有效需求偏弱背景下，仅仅控制产能难以实现供需再平衡，甚至会因产出、投资下降进一步加剧通缩问题，因此，我们建议反内卷治理一定要同扩内需政策相配合，供需两端同时发力促进经济再平衡。此外，反内卷治理需要从依赖行政手段逐步过渡到以法治化监管和市场机制为核心的新型治理体系，加快构建全国统一大市场，充分发挥市场的作用，处理好政府和市场的关系。

六、推动地方融资平台出清重要性提升，房地产延续向新发展模式转变

化解重点领域风险方面，此次会议重点强调了地方政府债务风险的化解，提出“积极稳妥化解地方政府债务风险，严禁新增隐性债务，有力有序有效推进地方融资平台出清”。伴随一揽子化债推进和大规模置换落地，地方化债效果显著，但需注意，当前发展和地方化债仍然面临地方流动性承压、付息压力攀升等问题。我们建议统筹好财政、金融、地方等各类资源，因时因势动态调整化债政策；加快推进三年债务置换，在用完当年额度基础上，根据需求提前发行使用部分下一年额度，并研究动态调整扩大置换范围的可行性。此外，会议对于地方融资平台出清表述严厉程度超过以往，一方面，首次使用“出清”一词，表明中央推动融资平台“关停并转”决心更加坚决；另一方面，“有力有序有效”明确了中央对融资平台改革转型要求，即既要有速度力度，又要稳妥有序、真实转型。考虑到融资平台在长期发展过程中承担了大量公益性、准公益性基础设施建设任务，也积累了大量债务，缺乏具备造血能力的业务，当前不乏“业务拼凑”、“资产转移”等表面转型情况，我们认为融资平台改革转型需要一定过渡期和抚育期，建议在过渡期内对融资平台在融资渠道与成本、化债资金等方面予以支持，优化债券发行审核条件，并做好“退平台”过渡期政策衔接，做好政策储备，保留政策支持空间，防止“运动式”退平台后风险加速暴露[2]。

此次会议虽未明确提及房地产风险，但在“落实好中央城市工作会议精神，高质量开展城市更新”要求下，推动房地产向新发展模式转变的政策思路是不变的。今年二季度以来，房地产市场止跌回稳动能边际减弱，制约其企稳回升的主要原因仍在于需求不足、供需结构性失衡。从短期供求关系看，一线和新一线城市有望完成“止跌回稳"目标，大部分城市仍将面临房价下跌压力，复苏分化将成为新常态。针对这一结构性特点，后续建议以“商品房+保障房”双轨供给体系为抓手，推动房地产市场止跌回稳。对于商品房，建议采用市场化手段，全面取消限购限贷，释放全部需求，对于保障房，建议完善收储机制，加快收储节奏。鉴于成本与收益匹配难度较大，建议由中央主导商品房收储，通过发行国债或者特别国债丰富资金来源，地方用好用足保障性住房再贷款和专项债等支持政策，以降低资本成本、提升项目盈利空间[3]。

附表、最近三次政治局会议政策比较

[1]袁海霞：《提振消费的国际经验及启示建议》，https://mp.weixin.qq.com/s/-TI6rE4Gqyc6R_G-6bz74A。

[2]中诚信国际研究院：《7·30政治局会议地方债务领域三大关注点——地方政府债与城投行业监测周报2025年第27期》。

[3]袁海霞：《如何进一步促进房地产市场止跌回稳》，https://mp.weixin.qq.com/s/rCa0u8wVSiq5L4sTu6FXaA。