东西城平房院落再利用的困境：路径、业态与政策瓶颈待突破

1 、更新路径不明确

白塔寺片区按照现有政策文件“整体谋划、统筹推进”的理念，编制了片区腾退空间再利用方案。规划范围从腾退空间拓展到整个街区，形成“落实控规、应对需求，层层推导，规划引领”的工作模式。受制于核心区已实施腾退项目实施主体、阶段、方式、效果不尽相同等诸多因素，现有更新路径仅停留在对单个街区的平房院落腾退空间再利用上，以街区论街区的视角进行规划研究，缺乏对西城区乃至核心区更大范围内空间资源整体功能结构的全盘考虑、资源互补，最终可能会造成不同街区腾退空间均质化利用、发展无序的结果。

核心区腾退空间再利用更新路径还处在持续探索阶段，按照西城区工作联席会议制度，平房院落腾退空间再利用工作定期召开联席会议。通过“一事一议、政府背书、多规合一、积极引导”的方式推进，要求餐饮、住宿等业态的主管部门以《方案》为依据为腾退空间再利用办理工商证照。在一定程度上打通了路径，通过调研白塔寺、菜市口片区，不难发现在实际操作过程中，还是存在因为经营业态、房屋性质、居民意见等原因面临较长的时间周期和较高的制度成本，缺少规划编制端与实施端的良性互动。

2 、业态功能缺标准

在疏解非首都功能、双控四降的大背景下，政策层面已对核心区平房院落腾退空间再利用明确了大方向，优先用于保障中央政务功能、补齐地区配套短板、改善留住居民的居住条件，还可用于传统文化传承展示、体验及特色服务，创办众创空间或发展租赁住房。在实施层面，《禁限目录》对限制类、禁止类内容提出详细要求（见表2），但是缺少针对核心区平房院落业态准入清单的细化。

表2 《北京市新增产业的禁止和限制目录（2022年版）》中首都功能核心区部分要求

如何解决核心区“静下来”与城市发展活力之间的矛盾，满足老城保护与可持续发展的要求，保障平房院落腾退-修缮-利用各个阶段形成闭环，既要用得好、又要用得巧，空间再利用的广度、深度、温度如何谨慎、灵活把握，都需要进一步统筹与研判。

《控规》对核心区文化保护与文化发展提出了更高的要求，“加强老城整体保护，彰显传统中轴线及历史文化街区的文化魅力和时代价值，增加文化、国际交往场所”，“积极吸纳文化创新要素，加强传统文化与现代文化融合，为老城注入新的文化内涵，激发核心区文化活力”。核心区业态在满足《禁限目录》相关准入要求的基础上，应着重强调文化属性，充分激发文化产业活力，扎实推动文化产业高质量发展。通过政策梳理，不难发现近年来北京市印发了关于促进文化产业发展的优惠政策，但是针对核心区平房院落发展文化产业的引导机制仍较为匮乏，亟需通过建立“禁限目录+准入清单+奖励机制”的方式对产业进行筛选，提高准入门槛，引入优质项目，加快退出不符合核心区功能定位的产业。

3、 政策体系不健全

近年来，北京市区两级政府针对核心区平房院落腾退空间再利用相继出台了一系列政策文件，但是在土地政策、营商环境、产权主体等方面还有所缺漏。

在土地政策方面，长期以来两规不合一等历史原因造成规划编制与实施（规划、审批）、用途管制与确权登记（土地管理）等诸多环节存在管理目标不同、标准内涵不一、工作环节割裂等情况，使得核心区平房院落腾退空间在功能优化、业态调整、经营管理时将面临多元主体利益协调、补缴土地出让金的现实问题。

在营商环境方面，针对核心区腾退平房院落开展经营性业态的可行性分析，属于对腾退平房院落再利用的“功能或业态认可”，是确保腾退空间可以再利用的首要条件和核心基础。《进一步推进市场主体登记便利化优化营商环境实施办法》（京市监发〔2020〕49号）中要求“市场主体应当使用真实、合法、安全的非住宅类规划用途的建筑物作为住所申报办理登记”。目前，西城区7号文给出了较为宽松的政策环境，房屋用途为住宿功能的住所以《方案》为依据即可有条件办理相关登记，考虑到同类型项目众多、后续政策的延续性，还是存在一定的法律风险。

在产权主体方面，前期由实施主体出资对直管公房进行腾退，腾退后为了避免国有资产流失，直管公房产权仍然归房管所所有。同时房管所与实施主体之间未签署承租人变更协议，造成实施主体在后续的房屋运营，如办理执照、日常管理、处理邻里关系等方面存在诸多不合法性身份的制约。东城区《工作细则》提出腾退工作完成后，涉及转移登记的，实施主体可先行登记房屋所有权，并备注此为共有产权房屋，使实施主体具备办理审批手续的主体资格，但不得自行处置。上述政策暂时解决了现阶段产权问题，后续还需进一步完善。