申请式退租与修缮实践：核心区平房院落的更新进程与典型探索

2019年，北京市创新性地提出“申请式退租”政策，明确申请式退租、恢复性修建、经营管理相关程序要求。西城区菜市口西片区严格按照《关于做好核心区历史文化街区平房直管公房申请式退租、恢复性修建和经营管理有关工作的通知》（京建发〔2019〕18号）（下称“18号文”）进行实施，是全市首例平房院落申请式退租项目［1］。在此基础上，核心区有序推进平房院落申请式退租工作，目前，申请式退租工作已开展近五年，共计实施20余个重点项目，腾退房屋5100余户，完成平房修缮改建5900余户，已取得阶段性成效。

现阶段，核心区已实施的申请式退租项目有雨儿胡同、砖塔胡同、雍和宫周边、大栅栏观音寺、钟鼓楼周边、三眼井、故宫周边、西草红庙街区、皇城景山、西总布、力学胡同、国子监等。上述项目基本完成居民退租环节，后续房屋修缮、翻改建审批程序已基本打通。值得关注的是，申请式退租“上半场”已顺利完成，但是“腾房子、修房子”并非此项工作的终极目标，政府、实施主体等多方投入巨大的退租补偿资金、修缮费用如何通过“下半场”空间再利用实现核心区、历史文化街区中的公益性与经营性之间的平衡。

同时，面对平房院落空间资源再利用路径机制不明确的困境，如何在服务中央、补齐短板的前提下，合法合理合规开展经营管理，以问题为导向，创新工作模式，最终实现核心区平房院落空间资源的共建共享共治共赢，都需要持续探索。

1.2 相关政策

申请式退租由区政府组织实施，实施主体开展相关具体工作。18号文主要解决了“腾房子”的问题，明确了申请式退租程序，定向房源管理等内容，实施主体利用“18号文+退租手册”的方式定期开展居民房屋腾退工作。

针对“修房子”环节，《关于首都功能核心区平房（院落）保护性修缮和恢复性修建工作的意见》（京规自发〔2021〕114号）（下称“114号文”）进一步明确了保护性修缮、恢复性修建两类工作内容，对于平房院落翻改建审批流程不清晰等问题，114号文进一步明确恢复性修建办理流程，解决了房屋缺少土地权属文件，各部门审批环节割裂等问题。实施主体可根据退租后房屋情况判断是否需要办理规划、土地手续，开展房屋修缮、修建工作。

＊注释：

保护性修缮：对现存建筑格局完整，建筑质量较好、建筑结构安全的房屋院落进行修缮，对存在安全隐患的房屋进行维修，通过结构加固、设施设备维修和改造提升等方式，恢复传统风貌、优化居住及使用功能。保护性修缮项目原则上不增加原房屋产权面积、建筑高度，不改变原房屋位置、布局及性质。保护性修缮包括翻建、大修、中修、小修和综合维修。翻建需办理规划审批手续；大修、中修、小修、综合维修无需办理规划、土地审批手续。

恢复性修建：对传统格局和风貌已发生不可逆改变或无法通过修缮、改善等方式继续维持传统风貌的区域，依据史料研究与传统民居形态特征规律，对传统格局和风貌样式进行辨析，选取有价值的要素，适度采用新材料新技术新工艺，进行传统风貌恢复的建设行为。恢复性修建需办理相关审批手续。

对于经营管理环节现有政策体系不健全的问题，114号文后又出台了一系列文件从申请式换租、业态准入、房地登记等方面（见表1）为空间再利用政策“打补丁”。

表1 首都功能核心区平房院落再利用相关政策

政策在“申请式退租”的基础上增加了“申请式换租”模式作为补充，该模式既提升了原住居民的生活品质，又实现了老城的风貌保护与环境改善，同时有助于整院空间再利用。《北京市新增产业的禁止和限制目录》（2022）（下称《禁限目录》）于2014年7月制定出台，2015年、2018年持续进行修订完善，2022版禁限目录将核心区单独列出，并对餐饮、住宿、零售等功能提出严格要求。

此外，东城区、西城区分别出台针对性、创新性政策，例如《东城区平房（院落）保护性修缮和恢复性修建试点项目工作细则》（东政办发〔2022〕10号）（下称《工作细则》）根据《关于疏解腾退老城房屋办理不动产登记及土地有偿使用的工作意见》（京规自函〔2019〕1315号）实行登记“容缺”办理，对房屋土地的登记、出让流程进行细化，对房屋产权性质进行了创新，通过签署协议及共有产权形式明确权责，防范风险；《西城区疏解腾退空间资源再利用指导意见》（西政办发〔2021〕7号）（下称“7号文”）建立“联席会议制度”，明确各委办局职责，通过统筹编制片区腾退空间整体利用方案严格控制零散、无序再利用，防止人口和非首都功能再聚集，促进空间结构的优化调整。

1.3 典型案例

1.3.1 白塔寺片区——编制街区腾退空间再利用方案

为落实西城区7号文要求，白塔寺片区首先编制了《白塔寺街区腾退空间再利用方案》（下称《方案》），作为疏解腾退房屋后期利用的依据。《方案》紧扣老城保护、政务保障、民生改善、城市活力四者协调共促的总体目标，立足资源统筹、需求统筹、时序统筹，明确街区规划设计要点，进一步指导80余处腾退空间用作社区综合服务设施、商务、商业功能。2022年8月，《方案》通过西城区联席会审议后，11月，区工商部门向商户颁发了首份工商营业执照。

1.3.2 培育胡同16号院——全市首例“促整院”实践

菜西片区培育胡同16号院在“共生院”的基础上，探索了“促整院”的工作模式，以保留未来腾退房屋租赁权为前提，让无法参加申请式退租、申请式改善的居民通过平移置换的方式改善居住条件、提高生活品质。16号院一系列工作在满足原住民改善居住条件的同时，还在一定程度上达到了保护院落格局、提升街区环境、促进职住平衡、满足投资收益的效果，最终实现了多方利益共赢。“促整院”通过银企合作、市场运作、公众参与等举措创新了现有政策机制，为探索核心区平房院落利用的新模式、新路径提供了新视角，大力促进核心区平房院落可持续发展，实现老城保护和城市更新。

1.3.3 三眼井片区——社会资本参与老城保护更新的示范项目

景山三眼井片区申请式退租是全市首个市属国企参与的申请式退租项目，也是东城区首个社会资本参与的申请式退租项目，由东城区政府确定北京首开东成城市更新建设运营有限公司负责实施，力争“实施一片、拓展一片、盘活一片”，补齐生活短板，让胡同焕发新生。该项目探索出一条申请式退租后“一院一策”分类改造的成熟路径，包括从前期的规划、审批、修缮，到后期的引进产业、运营，形成一整套机制。以红色文化、皇城文化为主题，片区将吸引文化+金融+科技的头部企业入驻，不仅有服务企业交流的“景山会客厅”，还将打造红色文化馆，更将探索核心区平房院落智慧更新模式，引入智慧管理。