理论研究 | 构建治理协同“详规单元”：空间耦合规划实施路径研究

导读

本文对空间治理体系中治理主体与载体范围深度融合方式和规划实施路径进行了初步探索。

本文字数：2976字

阅读时间：9分钟

作者 | 王青

南京市城市规划编制研究中心副主任，正高级城乡规划师，中国城市规划学会详细规划专业委员会委员

在国家治理体系构建过程中，“一定空间范围”是治理的基础，空间更多表现为一种动态的治理场景。其范围应注重“规划管控”与“行政管理”双向尺度的统筹界定，从而深化国土空间规划作为“政策工具”的实施效能。各级政府须以一定空间范围为基础，对各类要素空间及空间使用进行综合治理。因此，理顺地方行政体系与空间规划、资源要素管控的空间关系成为关键点，这有利于提升多维度、多层级空间规划管控效能，推动责权分工有序、要素配置合理的国土空间开发保护机制的形成。

当前，空间治理中存在行政尺度与空间尺度衔接失配的问题，表现为多维空间和多重管理叠加的现象，亟待统一以提高治理效能。研究从治理角度出发分析同一空间多维复合、层级协调与边界衔接的矛盾，提出在行政管理边界基础上进行“柔性”空间协调的策略，探索一种完善空间治理体系的实施路径，推动国土空间规划有序高效实施和城乡高质量发展。

01

“治理”在多维空间上的矛盾和困境

在国土空间规划改革背景下，市级层面需要在原有规划体系的基础上进行缝合与重构，聚焦“三级三类”国土空间规划与行政体系适配性架构，建立面向全域全要素、层级与事权明晰、便于传导实施的空间治理体系。可以说，规划实施的重点首先在于一定空间范围内，与一级政府责权相对应、行政管理相协调的空间治理机制建设。

1

在空间范围上

国土空间规划体系改革确定了“五级三类”的总体框架，形成了与行政体系衔接的国家、省、市、区（县）、街镇级国土空间总体规划编制体系。然而，市域范围内的空间发展也被基于“等级规模”的城镇结构体系所定义。此外，“三区三线”的底线管控和“三生空间”的功能划分也是城乡统筹发展中不可回避的基底因素。行政管理的“权域”以及空间规划多维管控势必会造成同一空间载体的多重定义。

2

在结构层次上

特别是“五级三类”规划体系中未将详细规划进行明确的层级定位，也未与基层社区治理形成必要的衔接机制，这种与行政体系层级不对应、空间管制未拟合的制度障碍极易造成规划传导实施“脱轨”，难以在空间治理中发挥应有的价值作用。

3

在治理效能上

行政管理边界（行政辖区、管理主体边界）、资源要素的地域范围和规划功能空间之间交错毗邻，使得事权管理不可避免的存在“跨界”和“重叠”问题。行政管辖与社会管理在制度上的绑定关系决定了空间资源的供给关系。特别是各类公共设施建设实施仍依赖于“市—区—街镇”级公共财政支持，那么基于均衡性的规划配置在实施阶段势必会与行政管理产生硬性碰撞，造成空间治理上的难点。

综上，亟需寻求一种相对统一的治理空间范围和实施路径，解决一级政府事权下资源统筹和科学发展等问题。落实到空间治理上，国土空间规划（包含资源要素地域空间管制）与行政体系层级协同，以及同级空间“耦合”也势在必行。

02

事权管理集合下的空间治理柔性协调策略

2.1 尊重主体边界，协调多元管理尺度

政治空间决定了经济、社会空间，以及一切秩序的空间。空间范围统一是一级政府实施规划事权管理的理想状态。行政尺度上，可采取行政级别“高配”和“同配”方式解决行政层级和准实体治理单元事权统一的问题。空间规划耦合上，将市域城镇结构体系（中心城区、副城、新城、新市镇、城镇型社区）采用分区、分级空间耦合方式有机嵌入空间治理体系中，总体上确定以层级化行政管理界定空间尺度、多类型的空间落实政策和多维功能空间有序整合的方式，实现纵向等级化、横向同级统筹的空间治理架构，推动国家治理体系中空间尺度重组及治理转型（图1）。

▲ 图1 | “硬性”行政管理、准空间治理单元边界和“软性”规划空间单元的协调路径

资料来源：本文图表均为笔者自绘或自制。

2.2 统一对应层级，建构详规单元体系

国土空间规划体系完善应与“治理体系”改革互为推动，在“管理主体统一、空间合一”的逻辑基础上，同步厘清治理层级单元与规划单元的关系，防止错位造成在传导载体、管控内容、实施路径上的矛盾和缺失。通过与行政层级相适配的上一级国土空间规划单元，统一整合资源要素地域空间和规划功能空间，以“单元统筹”治理理念引领规划全过程动态化、时序化目标实现。而“详规单元”作为国土空间详细规划编制管理和实施监督的基础单元，应发挥其在市级“三级三类”国土空间规划体系中传导落地、实施管控、监督评估的重要作用，并建立起自上而下（分解统筹）、自下而上（合成协调）双向互动协调机制（图2）。

▲ 图2 | 治理层级、详规单元体系、规划编制三者编管衔接对应关系

2.3 耦合多维空间，建立协同治理矩阵

在区县级行政边界之下，采用有序加权的多属性综合评价法确定各级各类详规单元。确定优先级次序（图3）。通过详规单元体系化建构和空间范围协调认定，达到行政管理边界、多维空间规划管控边界和基层治理边界空间耦合和实施路径的统一，进而实施与治理主体相协同的分级引导、分类管控和统筹治理，促进“纵向到底、横向到边”的国家治理体系的深化与完善。更深一步，构建时空演变维度利于协调管控的空间范围和实施机制，从空间治理效能集约最大化角度出发，实现共同治理目标下时空一体化衔接，最终升级成为城乡空间治理单元。

▲ 图3 | 基于有序加权的多属性综合、空间耦合的详规单元体系划定流程与治理架构

03

详规单元层面空间治理协同实施路径探索

3.1 强化协同联动的空间治理新方式

发挥不同层级治理主体在资源统筹配置和更新发展上的积极性。详规单元与基层治理层级对应重点是谋求相应范围内公共基础资源配置层级供给与布局合理性，解决公共设施在建设实施方面的财政和行政辖区管理一致性问题。结合目前行政管理体制、规划编制审批权以及社会管理层级尺度的现实差异，在基层治理层面形成“自上而下”规划管控和“自下而上”需求的协调路径（图4）。

▲ 图4 | 治理层级、规划管控、实施管理“三统一”联动机制

3.2 建构分区分级分类调整评估方法

对于城镇开发边界内详细规划而言，在区县级层面重点聚焦城镇开发边界内集中连片地区（中心城区为主）范围内的结构单元，以及对应城镇开发边界内非集中连片地区（街道单元及其细分三类单元）内资源要素统一配置，建立“单元管控”为主的空间约束和土地集约高效利用模式。其编管应形成“编制深度到地块、管控协调在上级单元”的各级编制、审查、实施、监督、评估联动机制（表1），以“制”促“治”，实现空间治理全过程闭环。

▲ 表1 | 详细规划单元体系与全过程管理应用场景空间关系表

3.3 实施边界互动的时空可协调路径

与街道、社区治理相衔接的详规单元体系规划实施路径，将极大提升详细规划作为政策工具的治理效能。在条件具备的情况下，可适时启动城镇开发边界内已建成地区社区边界调整和街道边界优化工作。将空间规划、公共政策、社会管理紧密结合，便于整合各部门力量，建立与规划“编、管、用”联动的空间治理机制，使规划围绕治理价值导向落地实施，共同实现国土空间高效治理的目标。

04

结 论

本文对空间治理体系中治理主体与载体范围深度融合方式和规划实施路径进行了初步探索。所建构的“详规单元”强化了区县级以下规划事权在空间上的统一和治理上的协同，建构了层次内容清晰、具备治理属性的空间单元体系，有序地承载各级各类国土空间规划的传导实施。详规单元体系作为空间治理载体，其分区、分级、分类的差异化治理成为国家治理体系高效运转下全域空间治理重要实施路径，通过多事权分级、多传导方式、多管控效力的综合，实现空间治理的动态适应性和连续性，促进形成城乡共治、统筹发展的新格局。

本文来源：城市规划，原文刊载于《城市规划》2025年第7期，第71-79页。

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