生态文明导刊丨魏新军：更加准确理解现行环保法中保护优先原则

（来源：中国经济时报）

转自：中国经济时报

核心观点

现行环保法中的保护优先原则，鲜明地传递出这样一个信号：要在防范环境风险、降低环境损害上优先采取措施，而非将环境保护的“防线”后撤至最终的污染治理上，即坚决不能先污染后治理。

要对“绿水青山就是金山银山”形成更加透彻的认识。要在开发、建设过程中尽可能地采取治理措施，以降低对生态环境的损害，最终实现经济效益、社会效益和生态效益“多赢”。

图片来源/摄图网授权

■魏新军

4月27日，生态环境法典草案提请十四届全国人大常委会第十五次会议首次审议，并自4月30日起至6月13日止进行了公开征求意见，等待再次提请全国人大常委会审议。这是继民法典之后我国第二部以法典命名的法律。

法典施行后，现行的环保法、环评法、海环法和大气、水、土壤、固体废物、噪声、放射性等污染防治法，以及清洁生产促进法等十部法律都将不再保留。其中，保护优先原则将在今后的生态环境法典中得到重要体现。值此节点，更加准确地理解现行法律中对保护优先原则的规定，尤为必要。

《中华人民共和国环境保护法》（以下简称“环保法”）第五条明确规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”这是2014年修订时新增加的内容，也是现阶段生态环境保护工作遵循的基本要求，对进一步凝聚共识、汇聚力量具有重要意义。但是，在实践中对保护优先原则的理解，往往比较教条与片面，容易将保护和发展对立起来，从而影响对经济发展与生态环境保护关系的正确处理。

现实中，一些人往往将保护优先原则中的“保护”对应于“开发”，将其同义替代后，就变成“保护优先”与“开发优先”的相对关系。进而得出结论，“保护”要优先于“开发”。

持上述观点的人认为，为了环境保护的目的，具有一定环境风险的规划和项目就要让位于“保护”，故不能实施。在这种认识的作用下，一些审批人员面对环境要素较为复杂、环境影响较为敏感的规划或项目，就难免畏手畏尾、缩手缩脚，一拖再拖、横加阻拦，更有甚者，简单粗暴地直接拒绝。这种披着“保护优先”外衣的不负责任的做法，不仅严重损害了营商环境，还影响到区域经济发展，同时也使生态环境部门工作被动。

应当如何正确理解保护优先原则呢？可从以下几个维度深入分析。

一是从立法本意来分析。“保护优先”对应于“破坏在先”。立法者确定保护优先原则，着力于突出保护环境，以反对随意、肆意破坏生态环境的行为，反对先破坏再治理的错误认识和行为，从而在全社会树立起重视保护生态环境的鲜明导向。保护优先原则的出发点，在于以环境保护优化经济发展，从而实现更有内涵、更可持续、更高质量的发展，而非简单化地遏制开发与建设。

二是从语义承接来理解。“保护优先”是环境损害之下的“优先”。在环保法第五条中，紧随“保护优先”的是“预防为主”，该表述的语境是处于环境损害之下的保护。按照常理，环境损害源于各类开发、建设等活动，因而此处的“保护”应是在开发、建设活动之中的“优先”，也即在开发、建设过程中尽量减少对环境的不利影响。比如，降低污染物排放强度和总量，减轻对自然生态的破坏等。这属于“最优路径”选择的问题，而不能因噎废食，理解为不搞开发和建设。

三是从内在逻辑来探究。保护与开发的关系是统筹协调的，绝非静态的禁止开发和建设。自然保护与经济发展之间存在相互依存、相互制约的复杂关系。一方面，自然保护是经济发展的基础，自然环境提供的清洁空气、水资源、土壤及生物多样性等生态服务，是农业、旅游业、医药等产业发展的必要条件；另一方面，不合理的经济发展可能破坏自然环境，如过度开发导致资源枯竭、污染加剧，进而制约经济可持续发展。因此，需通过可持续发展战略，在保护生态的前提下发展经济，实现两者协调统一。

经济建设的重要内容之一就是开发与建设，而任何开发、建设，都不可避免会对环境造成或大或小的损害。“保护优先”理应是对开发、建设行为所导致环境损害“度”的约束，而不可能以拒绝开发、建设来求得“环境优先”。

基于上述分析，笔者认为，现行环保法中的保护优先原则，鲜明地传递出这样一个信号：要在防范环境风险、降低环境损害上优先采取措施，而非将环境保护的“防线”后撤至最终的污染治理上，即坚决不能先污染后治理。

实践中，当保护和开发遭遇不可调和的矛盾时，就应把保护作为优先选项，否则，等产生严重环境损害后果时再去治理，就会得不偿失或者无法弥补。要对“绿水青山就是金山银山”形成更加透彻的认识。要在开发、建设过程中尽可能地采取治理措施，以降低对生态环境的损害，最终实现经济效益、社会效益和生态效益“多赢”。

当满足现实需要的开发建设行为，在法律法规和规划允许的范围内实施，即便遇到现实中的环境影响因素较为复杂，决策者也不能单凭主观臆断，因为害怕自身担责而故意阻碍、限制开发与建设。这一点非常关键且值得关注，以避免在地方发展建设中产生严重的迟滞效应。

贯彻落实“保护优先”原则，就要把生态环境保护理念贯穿于各类开发、建设的规划、设计、环评和施工全过程各环节，把降低环境不利影响作为重要权衡标准和关键指标。而要做到这一点，有赖于项目主体强烈的环保意识、法治观念，自觉履行生态环境保护责任，也有赖于各级政府及负有监管职责部门的监管效能和引导效果，尤其是各级生态环境部门正确且充分地履责，当然，还有赖于全社会的全面参与和良好氛围营造。

针对保护优先原则理解的片面性问题，以及由此带来的认识困惑和决策制约，此次在生态环境法典编撰中形成了一系列优化。目前已经完成意见征集的生态环境法典草案中的第八条内容，将生态环境保护坚持的原则，从“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责”，修改为“预防为主、系统治理、生态优先、绿色发展、公众参与、损害担责”。

值得注意的是，这里回避了“保护优先”的表述，增加了“生态优先”的内容。这一变化很重要，它把行为要件转变为结果要件。如此一来，在理解和执行中，就不容易出现“保护”优先于“开发、建设”的错觉，较好地解决了认知上的模糊与不一致问题。

总之，只要以生态环境保护为基本价值取向，全社会广泛动员和积极行动起来，真正意义上的保护优先原则，就会得到更好、更深入地落实，并为高质量推进绿色发展提供强有力的支撑。

（作者单位：陕西省环境科学研究院）