金国坤：组织法视角下行政执法监督体制机制改革

作者简介：金国坤，中共北京市委党校教授 。文章来源：《荆楚法学》2025年第4期，转自湖北省法学会 荆楚法学公号。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。

摘要

行政执法监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，是法治监督体系建设的重点。层级监督的特性决定了其具有专业性、常态化和权威性的优势，也容易出现监督主体虚置、部门监督与政府监督同质、启动机制缺失等问题。明确行政执法监督的宪法法律根据，健全行政执法监督机构体系，授予行政执法监督机构相应的职责权限，构建运行顺畅的行政执法监督机制，是行政执法监督工作有效开展的基础和组织保障。

引言

为深入推进依法行政，党的二十届三中全会决定提出了健全行政执法监督体制机制的改革任务。修订后的《国务院组织法》明确了国务院要健全行政监督制度，加强行政复议、备案审查、行政执法监督、政府督查等工作，强化对行政权力运行的制约和监督。行政执法监督作为行政监督的一种方式，如何定位其功能，与其他内外部监督如何衔接，行政执法监督的宪法和法律基础是什么，监督主体的类型及权力配置如何合理设定，需要从行政组织法的角度加以重新审视，为行政执法监督机制的高效运行提供法治保障。

一、行政执法监督的宪法法律基础和功能定位

行政执法监督作为一种组织法律制度，其制度设计需要宪法基础和法律依据。正如行政诉讼制度的设计基于宪法第41条关于公民权利的规定，而行政复议制度的设计还包括上级行政机关对下级行政机关及其工作部门层级监督的职权规定，行政执法监督的宪法基础和法律依据决定了这种监督的功能定位，据此展开行政执法监督制度设计和运行机制的安排。

（一）行政执法监督的宪法法律基础

行政执法监督通常被认为是一种层级监督，其依据是宪法和组织法关于国务院和地方各级人民政府职权的规定。各地制定的行政执法监督条例第1条都明确地方组织法是立法依据。宪法第89条关于国务院的职权第13项和第108条以及地方组织法第73条关于县级以上的地方各级人民政府行使的职权第3项等都规定了行政机关内部层级监督的内容。领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销其不适当的决定、命令，理论上足以证明层级监督权的存在，在逻辑上也存在着必然的因果关系。在这种行政隶属关系中，上级行政机关的领导权就包含着对下级行政机关所作出的决定的监督权。只有事前存在着监督，才能发现决定和命令是否适当，并据此作出是否撤销或改变的决定。行政执法监督作为行政监督的其中一种形式，自然而然地被认为来源于宪法和组织法关于层级监督的规定。

但行政执法监督的特殊性决定了以宪法和组织法的有关规定作为依据是不充分的。宪法和组织法关于撤销或改变的规定主要针对的是决定、命令等抽象行政行为，如行政规范性文件，而行政执法监督针对的是具体的行政执法行为，纠正的是一个个具体的行政执法决定，如行政处罚决定。层级监督主要通过备案审查等事先监督实现，或通过事后行政复议一并审查实现。《行政复议法》关于行政复议机关在对被申请人作出的行政行为进行审查时，认为其依据不合法可以依法处理就是这种层级监督权的体现，其依据则是地方组织法关于地方人民政府职权的规定。更主要的是，行政执法监督的重点主要不在于具体行政行为是否合法适当，更多的是有没有不履行法定职责、不作为乱作为等情况，主要的监督措施是责令其履行义务或责令其改正，而宪法和组织法规定的撤销或改变的措施难以发挥其作用。

从行政执法监督体制看，行使行政执法监督权的不仅有上级人民政府，也包括上级人民政府职能部门对下级人民政府相应工作部门执法的监督，如《海关法》第七章“执法监督”规定了上级海关对下级海关的执法活动依法进行监督。上级海关认为下级海关作出的行政执法决定违法或者不当的，可以依法予以变更或者撤销。上下级职能部门之间尽管也是领导或业务指导关系，但不是组织法上所说的上级人民政府的层级监督。根据地方组织法的规定，地方各级人民政府工作部门受本级人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门或上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。是否受业务指导或者领导，还需要由其他法律或行政法规规定。这些法律行政法规是部门监督权的来源和依据。

行政执法监督的法律基础不是宪法和组织法的规定所能概括的，宪法和组织法只能作为上下级监督权存在合法性的根据。作为行政监督的一种形式，行政执法监督体系的形成主要根据的是单行法律法规的规定。《行政处罚法》第75条专门规定了行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。这种监督制度就是行政执法监督。立法还具体规定了县级以上人民政府应当定期组织开展行政执法评议、考核，加强对行政处罚的监督检查，规范和保障行政处罚的实施，明确了行政执法监督的主体、方式和目的。《行政许可法》第60条规定，上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。《统计法》第35条规定，县级以上人民政府对下级人民政府、本级人民政府统计机构和有关部门执行本法的情况，实施监督。《矿产资源法》第56条规定，上级人民政府自然资源主管部门和其他有关部门应当加强对下级人民政府自然资源主管部门和其他有关部门执法活动的监督。《北京市街道办事处条例》第46条规定了区人民政府应当对街道办事处依法履行职责情况进行监督检查，并将检查结果纳入法治政府建设考评指标体系和年度绩效考评体系。

如果根据宪法和组织法关于层级监督的规定就当然地可以行使行政执法监督职权的话，那么这些单行法关于执法监督的规定就成了一种重复或重申，或者只是一种重视和态度，没有规定这种监督也是存在的。其实不然，由单行法律规定的一般都是涉及到行政执法领域的法律，法律规定进一步明确了上级人民政府的监督职责和方式，为上级人民政府及其主管部门行使执法监督权提供了具体的法律依据。如《环境保护法》第67条规定了上级人民政府及其环境保护主管部门应当加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督。这里的监督，包括采取撤销或改变的监督措施，不再是一种职权，更是一种责任。

作为行政执法监督立法的基础，在宪法组织法原则规定前提下，首先是要将有关法律法规关于层级监督的条款具体化为可操作的制度规范，将法律法规的规定落实到位。有的法律规定了应当依法给予行政处罚的，而有关执法部门执法不作为，没有予以行政处罚，作为行政执法监督的上级主管部门有权直接作出行政处罚的决定。这种层级监督也可能因为行政复议而启动，但行政复议法并没有规定可以直接作出予以处罚的复议决定方式，而是作为不履行法定职责而责令履行，出现法律上的不衔接。作为一种法定的监督方式，行政执法监督在监督决定的种类上应当将现行法律已经规定的方式囊括其中。

（二）行政执法监督的功能与作用

层级监督是一种全方位的监督,也可以说主要是工作监督,上级人民政府重点关注的是下级人民政府及其工作部门有没有执行上级国家行政机关的决定和命令,完成上级人民政府布置的任务。行政执法监督从监督内容上说,与审计监督、统计监督等一样,也是一种专门监督,以前行政监察被认为是专门监督的一种。但法治政府建设的要求决定了行政执法监督从性质上说是一种一般监督,是对所有行政机关依法行政的普遍性要求。行政机关必须在法定职权范围内依法定程序行使权力,承担责任,监督对象的普遍性和监督内容的重要性决定了行政执法监督是层级监督的主要方式。

行政复议也是层级监督的方式,行政执法监督作为一种层级监督,主要功能是通过主动监督,检查法律实施机关有没有全面正确及时地贯彻法律法规,积极履行法定义务,切实保护公民权利,保证法律法规的规定能够得到有效的实施。这种监督相对于其他形式的监督具有主动性、全面性和常态化的特点。行政复议作为一种层级监督是被动监督,以申请人的申请为前提；政府督察带有选择性,根据确定的督查事项对某些方面进行监督检查；备案审查仅仅针对抽象行政行为,不涉及具体执法行为。行政执法监督是经常性的监督,不以事先安排、投诉申请为必要条件,寓监督与日常领导指导过程中,监督方式和监督途径多样,监督结果不以纠错为唯一形式,其根本目的是为了保证法律法规的有效实施,是社会主义法治监督体系的重要组成部分,是建设法治政府的重要保障。

首先,行政执法监督从直接的法律意义而言,是为了执行单行法律法规关于行政机关法律责任的规定,使法律法规落实到位。

行政管理单行法都规定有法律责任一章,包括相对人的法律责任和行政主体的法律责任。对于行政主体,法律只规定了追究什么样的法律责任和追究责任的主体,有些单行法律连追究责任的主体都没有规定。如《行政强制法》第六章“法律责任”中,第61至64条规定了行政机关的法律责任,规定由上级行政机关或者有关部门责令改正,也详细规定了违法实施强制的情形,如违反法定程序实施行政强制的。但立法只规定了追究法律责任的主体、对象、情形、方式等,恰恰缺少了关键的如何追究,通过什么途径启动和处理。当然,行政复议可以成为一种责任追究途径,监察机关通过监察可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以处分。但行政复议是事后被动的监督,采取不告不理,对行政执法的监督是有限的。有些对违法当事人带来“利益”的违法行政行为,当事人没有申请复议的动机。相关法律如《土地管理法》第73条规定的行政执法监督机关责令作出行政处罚或直接给予行政处罚的条款如何启动,需要建立起一套主动的、经常性的执法监督制度,以确保法律法规能够得到全面及时正确的贯彻执行,将相关法律规定的法律责任落实到位,体现法律的权威。单行行政管理法律法规关于对行业主管机关法律责任追究的主体规定的主要是本级人民政府或上级主管机关,责任追究的措施是责令改正,属于层级监督的范畴,这是其他监督形式所没法代替的,行政执法监督的主动性、经常性、全面性、层级性、内部性等特征决定了通过行政执法监督,发现违法行政行为,启动责任追究的程序,是保障法律责任制度得以全面落实的有效途径。

其次,行政执法监督弥补了党和国家监督体系内部监督中的空缺,对完善相互配合协调的党和国家监督体系具有重要作用。

形成严密的法治监督体系,是党的十八届四中全会决定提出的全面推进依法治国总目标所确定的五大法治体系之一。实现对行政权力全方位的制约和监督,是监督体系建设的重要方面。对行政权力的监督,既有人大、监察、检察等外部监督,又有复议、审计、行政执法监督等内部监督。行政执法监督作为行政内部的一种层级监督,相较于其他监督类别,这种内部层级监督不仅更为系统、常态和专业,而且具有主动纠错、事前预防、规范指导等多重功能,具有能动监督与穿透式监督的特有优势,法治政府建设要求完善政府内部层级监督和专门监督,改进上级机关对下级机关的监督,建立常态化监督制度。这个常态化监督制度,主要就是行政执法监督机制。党的二十大报告提出了强化行政执法监督机制和能力建设,严格落实行政执法责任制和责任追究制度。

相对于外部监督,内部监督更具深入全面和及时。根据《各级人民代表大会常务委员会监督法》相关规定,国家权力机关对法律法规实施情况进行检查,各级人民代表大会常务委员会组织执法检查组每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律、法规或者相关法律制度实施情况组织执法检查。经过检查,提出实施情况报告,交有关行政机关落实。但这种检查属于选择性检查,不是对所有法律法规的全面检查,远远达不到全面监督行政机关依法行政的要求。检察机关作为法律监督机关,对行政机关行政执法的法律监督,更多的是基于行政公益诉讼。有学者提出了行政执法检察监督体制机制值得反思。检察机关并非全面的监督,无法实现对行政执法的全覆盖；而且欠缺相关专业知识的外部监督机关也难以开展深入的监督工作。对那些复杂的专业性强的领域的监督很大程度上也只能靠行政机关内部监督来实现。内部监督的优势就在于监督主体与监督对象在决策权、执行权、管理权等方面有统一性,工作职能性质相近,技术手段熟悉,监督内容广泛,监督主体有机会和条件更多地了解监督对象的活动,特别是上级行政机关对下级行政机关的监督,则是监督与领导合二为一,使监督更具有权威性。

在监察体制改革以前,行政执法监督的职责是由行政监察承担的。行政监察机关作为行政内部监督机关,不仅对国家行政机关工作人员进行监督,而且也对国家行政机关本身有监督权。根据原《行政监察法》关于监察机关职责的规定,第一项是检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题。这一规定体现了行政监察层级监督的特点,与审计等一样,是一种专门监督。纪检监察体制改革后,监察机关不再是行政系统内部机关,监察对象是公职人员,是反腐败工作机构。对于行政机关,只是对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议,不再对行政机关遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题主动进行监督。对行政执法的主动监督则留下了空缺,需要及时填补,重构完备的行政执法监督体制机制。行政执法监督的功能定位正好对接了行政监察机关执法监督的工作,在党和国家监督体系的链条上弥合了缺口。

最后,行政执法监督是确保严格规范公正文明执法,推进法治政府建设的保障。

加强行政执法监督机制和能力建设,是《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》要求贯彻落实的三十五项重要工作内容之一。加强行政执法监督,监督机关通过案卷评查等方式,对行政执法依据、程序、决定、文书等具体过程实施监督,确保行政执法严格规范公正文明,让执法突出问题得到有效整治,执法工作体制机制进一步完善,执法队伍能力素质明显提高,执法信息化、数字化水平进一步提升。行政执法监督,作为政府内部自我主动监督机制,为提高行政执法质量,加快建设法治政府提供了重要保障。

对于政府推进型的法治政府建设而言,行政执法监督的主动性、经常性决定了其在推动政府法治建设中具有基础地位,从行政诉讼败诉、行政复议的纠错案件中吸取教训,监察机关和检察机关的建议,对促进法治政府建设起到了外力推动的作用,但那是被动性的。行政执法监督的主要着力点在于推动解决行政执法的痛点堵点难点问题,实现法治政府建设的自我革命,通过主动发现,自查自纠,对于及时发现纠正违法行政行为,解决行政执法中存着的普遍性的、倾向性的、苗头性的问题,推动落实党中央、国务院关于法治政府建设的决策部署。

二、行政执法监督体制

实施行政执法监督的机关,各地行政执法监督立法通称是上级人民政府对下级人民政府、县级以上地方人民政府对所属工作部门、上级工作部门对下级工作部门行政执法活动的监督。这样的行政执法监督体制,在加强监督力量和实现监督全方位、无死角的同时,也分散了监督的力量,容易导致同质监督和重复监督。回归层级监督本意,应当相对集中行政执法监督权,明确行政执法监督的主体是上级人民政府,避免行政复议制度起初制度设计时的缺陷。浙江省行政执法监督立法名称上就称《浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例》,该条例所称行政执法监督,是指“本省行政区域内县级以上人民政府对所属工作部门和下级人民政府行政执法情况实施的监督活动”。在各地行政执法监督立法和实践基础上构建的行政执法监督体系应当是以上级人民政府执法监督为主的,部门职能监督为补充的行政执法监督体系。

(一)县级以上各级人民政府的行政执法监督权

上级人民政府对下级人民政府及其工作部门的行政执法监督权,基于上级对下级的领导权产生,没有异议。由县级以上各级人民政府统一行使对下级行政机关及其工作部门的执法监督权,除了层级监督的性质以外,主要基于两方面的必要性和可行性的考虑,一是行政执法监督作为一种主动监督,是在主动步骤下开展的,进行行政规范性文件备案审查、组织开展专项行政执法检查、查处行政执法投诉案件,都是在各级人民政府统一组织下进行的,不是单个行政执法系统所能完成的。只有县级以上各级人民政府才能站在一定的高度,从建设法治政府的要求出发,通过行政执法监督,及时发现和纠正违法不当行为,确保各部门严格依法行政。二是在数字政府建设的基础上,行政执法信息平台已经建立起来,一体化综合执法监管从技术上已经能够实现,而且行政执法大平台的运行也要求相对集中行政执法监督。从司法部发布的行政执法监督典型案例也可以看出,各地通过信息化平台可以对行政检查开展全流程监督。如某案例介绍江苏某市自主探索、开发上线运行行政执法监督信息化平台,当多个行政执法部门在邻近时间段内到同一家企业进行检查的,平台会自动提醒开展联合检查。这是单行行政执法系统所无法做到的,只有在政府层面才能完成。

从司法部发布的行政执法监督典型案例也可以看到,各级人民政府行政执法监督的具体工作都是由司法行政部门承担的。至于由司法行政部门承担同级人民政府行政执法监督的具体工作,尽管有观点认为,司法行政部门也是本级人民政府所属工作部门,由其监督其他部门没有以前政府法制办作为办事机构有力,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强行政执法协调监督工作体系建设的意见》已经明确了司法行政部门作为政府行政执法监督机构,代表本级政府承担行政执法监督具体事务,这实际上是一种授权。在行政执法监督中,司法行政部门不是以职能部门的身份,而是以本级人民政府的身份实施行政执法监督工作。正如行政复议,县级以上各级人民政府以及其他依法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关,而司法行政部门是行政复议机关办理行政复议事项的行政复议机构。根据国务院办公厅《关于严格规范涉企行政检查的意见》要求,司法部作为国务院行政执法监督机构,应当就重大事项及时向上级请示并报告。各级行政执法监督机关要加大对乱检查的查处力度,严肃责任追究。这里区分了行政执法监督机关与监督机构,与行政复议机关与复议机构表述一致。但行政执法监督机构代表行政执法监督机关,并不等于行政执法监督机构没有自己独立的职责权限。行政执法监督机构不是行政执法监督机关的内设机构,而是有法定职权的部门。“三定”规定是机构编制法定化的重要形式,根据职权法定原则,司法部的职能、主要职责除了列举的以外,也包括完成党中央、国务院交办的其他任务,承担行政执法监督是授权其行使的职能。层级监督作为一种宪法性权力,需要相对独立权威的组织保障。正如行政复议有行政复议机构,行政执法监督也应当有专门的行政执法监督机构。现在行政执法监督在大多数行政机关内部都属于辅助性机构,缺乏独立性地位,存在形式大于实质的情况。各地普遍存在行政执法监督部门设置不合理、名称不统一、体制不顺畅的问题。在监督机构设置上应当组建相对独立的、具有较高法律地位和拥有较大权力的行政层级监督实施主体,以保证监督主体层级监督的权威性,从而提高监督效能。

因此,尽管是司法行政机关承担行政执法监督的具体工作,但司法行政机关本身是一个职能部门也是不争的事实,应当在省、市、县三级分别设立行政执法协调监督局,与司法厅(局)合署办公,赋予其相应的职责,实行实体化运行,并依法配备、充实、调剂专职行政执法监督人员,保证行政执法监督机构的监督能力与工作任务相适应,这样才能确保行政执法监督机构实行常态化日常执法监督。

行政执法监督机构与司法行政部门合而为一,但不等于司法行政部门就是行政执法监督机构,更不是司法行政部门的一个内部机构,而是行政执法监督机构的职责由司法行政部门行使。现行各地行政执法监督条例规定的都是以司法行政机关或者行政执法机构的名义开展行政执法工作,作出行政执法监督决定,如对不履行或者不正确履行法定职责的,由司法行政部门通知其限期履行,或规定由行政执法监督机构责令其纠正。这与相关专业管理法规定的法律责任不甚一致,责令改正是本级人民政府的职权。行政执法监督机关经过执法监督,认为存在违法行政行为或者执法不作为的,可以向监督对象提出执法监督意见书。监督对象逾期未改正行政执法问题、不执行行政执法监督意见书或者行政执法工作存在重大问题的,报请本级人民政府制发行政执法监督决定书,由本级人民政府责令限期履行，或责令补正或者改正,体现行政执法监督层级监督的权威性。

(二)关于上级工作部门对下级工作部门行政执法活动的监督问题

下级工作部门既要受上级工作部门的监督,又要受本级人民政府的监督,存在着双重监督的问题。这一方面对于强化监督具有重要作用,但另一方面也存在着多头重复监督,甚至监督不一致的问题。这两者的监督在监督内容、重点和方式上需要有一个区分,相互配合补充和协调,避免出现监督同质化。有调研发现,政府监督和部门监督的协同性有待提升。应当加强行政执法监督工作内部统筹,建立健全政府监督与部门行政执法监督机构之间的协调联动机制,进一步明确条块监督职责和重点。本级人民政府的监督主要是对行政执法普遍性的问题进行监督,上级工作部门的监督主要是对执行本系统法律法规中存在的问题进行检查监督,如《市场监督管理执法监督规定》规定监督的内容包括依法履行市场监督管理执法职责情况、公平竞争审查情况等。部门执法监督由于其专业性,监督范围和内容更集中明确,监督效果更直接,但也存在着行业间的不同标准和与本级人民政府层级监督重复的问题。在行政复议相对集中的大背景下,同样作为层级监督方式的行政执法监督是否也需要相对集中,是完善行政执法监督体制中需要研究的一个问题。

在对行政执法主体的设定上,特别是对上级行政主管部门的监督权,各地现行地方性立法规定也不一致。有的地方规定,垂直管理的行政机关应当接受本系统上级主管机关和所在地同级人民政府的行政执法监督。但法律法规另有规定的,从其规定。有的地方规定,县级以上人民政府对海关、金融、外汇管理、国家安全等实行垂直领导的以及税务等实行中央和地方双重管理的行政执法机关实施行政执法监督,依照法律、法规和有关规定执行。有的地方规定,县级以上人民政府对本行政区域内实行省级以下垂直管理的行政机关和组织的行政执法实施监督。也有地方明确,所称行政执法监督,是指县级以上人民政府对所属工作部门和下级人民政府行政执法情况实施的监督活动。这里就没有包括部门监督。

行政主管部门作为本级人民政府的工作部门,从层级监督角度说,必然受本级人民政府的行政执法监督。上级部门对下级部门的关系各不相同,有垂直管理的,有双重领导的,也有业务指导的,不能一概而论,从政府法治建设的统一性和避免不必要的重复监督考虑,没有必要赋予所有的上级主管部门对下级部门行政执法监督职责。有些法律、法规规定了上级主管部门的监督职责,则按照职权法定原则,依法履行监督职责。如《税收征收管理法》第10条规定了各级税务机关应当建立、健全内部制约和监督管理制度。上级税务机关应当对下级税务机关的执法活动依法进行监督。

行政主管部门的监督有时不限于监督下级职能部门,同时还监督其他部门,这些部门也可以称之为专业监督机关,如统计、海关、环保、土地等机关,统计监督的对象包括地方各级人民政府、县级以上人民政府统计机构和有关部门。这些主管部门行使执法监督检查职责主要通过日常执法工作实施对其他执法机关的监督检查,其他执法机关与管理相对人一样,都是执法监督检查的对象,其任务是督促监督对象完整有效地执行本部门法律法规。而这些主管部门的执法监督权,主要不是基于层级监督,而是基于专业管理机关的性质由法律授权所决定的。

综上所述,上级主管部门的行政执法监督主体资格,根据职权法定原则,由法律、法规规定,作为行政执法监督的一般立法,不宜笼统地规定上级主管部门对下级人民政府相应主管部门的执法监督权,正在起草的“国务院行政执法监督条例”规定实行垂直管理的部门或者实行双重领导并且以上级部门领导为主的部门按照现行统一领导和管理要求,依法对本部门所属机构以及下级部门的行政执法工作进行监督,较为妥当。当然,这种自上而下的监督权本身是存在的,作为立法技术,主要为了避免重复监督,上级对下级部门的监督不强求采取行政执法监督所规定的监督方式、监督措施,而是寓监督于日常的业务指导中。即使对某一个领域或行业中存在的问题进行重点检查,也以本级人民政府的名义组织专项监督或重点监督为宜。

(三)关于综合执法机关监督主体问题

修改后的《行政处罚法》第18条规定了国家推行建立综合行政执法制度,相对集中行政处罚权。在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域实行综合执法,原管理机关将其中的执法权让渡给综合执法机关,但管理职责还是由原机关行使。综合执法改革后,原机关对综合执法机关的执法行为有无监督权,如何行使,则是一个新的课题。原机关的监督不同于本级人民政府及上级主管部门的监督,不属于层级监督的范畴,而是基于法律的授权。根据《文化市场综合行政执法管理办法》第34条第2款,综合执法机构接受同级人民政府及有关行政部门的执法监督。《江苏省文化市场综合行政执法管理办法》第5条除规定省文化和旅游行政部门负责指导、监督全省文化市场综合行政执法和改革工作外,规定了文物、出版(版权)、广播电视、电影等相关行业管理部门根据各自职责,指导和监督文化市场综合行政执法相关工作。但作为部门或地方政府规章,能否对行政机关的职责权限等组织法行为进行规范,需要行政主体理论的支撑。如果基于委托关系,如根据《浙江省文化市场综合行政执法管理办法》的规定,是其他部门委托给文化市场综合行政执法机构实施的行政执法活动。根据委托原理,根据《行政处罚法》对委托执法的规定,委托行政机关对受委托组织实施行政处罚的行为应当负责监督,并对该行为的后果承担法律责任。基于此,其他委托的部门对文化市场综合行政执法工作有指导、协调和监督的权力。

基于授予一个行政机关行使有关行政机关行政处罚权,原行使行政处罚权的行政机关对于综合行政机关的行政执法监督权来自作为“三定”规定赋予的职权。如在文化市场综合执法领域,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》,授予有关行政部门在各自职责范围内指导、监督综合执法机构开展执法工作,而有关部门的职责权限中本身有完成党中央、国务院或上级党委、政府交办的其他事项。作为综合执法机构,意见要求认真落实各有关行政部门的工作部署和任务,及时反馈执法工作有关情况,形成分工负责、相互支持、密切配合的工作格局。监督管理和执法是密不可分的一根链条,前端监督管理工作与执法工作互为因果,监督管理以对违法行为的处罚为后盾；而监督管理到位,发生违法行为的概率相对就小了。规划、建设、管理和执法在城市管理领域是一个链条管理与执法相分离,前端与后端可能脱节,管理与执法就会陷入困境。在管理与执法相分离的情况下,职能划出部门对监督管理中发现的违法行为需要及时通报综合行政执法部门,也有权力督促综合行政执法部门严格执法,为管理服务提供保障。《北京市行政执法监督办法》规定了划出职权机关应当加强对承接职权机关相关执法工作的指导、督促和协调,行政执法监督主要体现为督促,监督的方式是提出建议。由于不存在上下级之间的层级关系,这种监督不具有直接强制性,更多的是一种行政协助。必要时职能部门可以向本级人民政府或者承接职权机关的上级行政机关报告,将职能部门监督转化为层级监督。

在整个行政执法监督体系中,各级人民政府处于核心和枢纽位置,承担着本地区行政执法监督的直接组织领导职能。为了确保法制统一,行政执法监督体系应当是以政府监督为主的层级监督体系。上级部门的监督主要是一种工作监督,纳入领导和业务指导范畴。

三、行政执法监督运行机制

行政执法监督的全方位、全流程性,决定了行政执法监督的启动运行机制不同于行政复议、政府督察、规范性文件备案审查等其他监督,监督方式更为多样,各种监督方式的运行机制也不尽相同。行政复议、政府督察根据相关的程序法律、法规的规定,其启动运行有规范的程序要求,方式也比较单一。行政执法监督作为一般性监督,既包括对群众高度关注、社会反映强烈的典型性、代表性的事件实施的重点监督,也包括对行政执法机关执行法律、法规、规章的情况以及依法履职情况实施的常态化日常监督。各地在执法监督实践中既有普遍性地组织实施行政执法工作一般性检查,也有对重点领域突出问题专项核查；既有事中监督检查,也有事后组织开展行政执法案卷评查和行政执法效能评议、评估。从司法部发布的第二批行政执法监督典型案例中可以看出,行政执法监督可以采取资格确认评审、法规执行情况评估、案卷评查、满意度测评、绩效考核评议、执法事项争议协调、典型案例指导等措施实施监督。如在“河北某市政府行政执法协调监督局对某镇政府不当行政处罚执法监督案”中,市政府行政执法协调监督局在组织案卷评查时发现该行政处罚决定存在问题,及时督促县政府对镇政府的决定进行监督。该案中,先由市执法监督局向被评查镇政府所在县人民政府发出《行政执法监督督办函》,要求其督促指导镇政府进行纠错；后由县执法监督局根据县政府要求向镇政府发出《行政执法监督意见书》,要求其依法予以纠正。这就涉及到行政执法监督的管辖、移转等程序问题。对此,行政执法监督立法的重点任务是对行政执法监督的启动、审查和处理等程序作出明确具体的规定,实现行政执法监督的规范化、程序化和法治化,保证行政执法监督有条不紊地进行,真正实现行政执法监督的常态化、长效化。

(一)行政执法监督的启动

行政执法监督与其他监督方式相比的显著特点就在于,行政执法监督是基于上下级行政机关之间的内部层级指挥管理关系,是一种依职权启动的监督。基于行政复议的申请人申请而启动,基于政府督察的年度计划组织,行政执法监督启动的标志不明显,有时就随上级重视程度而定。作为一种法定监督形式,行政执法监督的启动应当有法定的启动情形和启动方式。

第一,定期组织评议、检查。根据《行政处罚法》第75条,县级以上人民政府应当定期组织开展行政执法评议、考核。全面执法检查、案卷评查、评议考核每年定期组织一次。作为一种日常监督,不同于政府督查,不一定需要制定年度行政执法监督计划,应当实行常态化管理。正如每年发布法治政府建设年度情况报告一样,行政执法监督机构每年定期组织一次行政执法案卷评查,每年定期组织对行政执法主体执行法律、法规、规章的情况的执法检查。

第二,根据投诉举报、其他部门移交和上级领导交办启动行政执法监督程序。同级人大的执法检查报告、检察公益诉讼提出的检察建议是启动行政执法监督的法定依据和重要线索来源。通过12345热线反馈和新闻媒体、网络舆情社会反响大的,造成不良影响的案件,也可以启动重点监督。如司法部公布的行政执法监督典型案例第二批案例“广东某市司法局对某镇综合行政执法人员不当执法行为执法监督案”中,个别执法人员和执法辅助人员着装不规范,执法行为简单粗暴,将果篮“扔”上执法车辆。这些不文明执法行为被过往群众拍摄并上传至网络媒体,随后被多家媒体转发报道。对此,市司法局决定依法实施监督。

第三,分析法治政府建设年度报告、行政复议和行政诉讼、检察公益诉讼情况,查找行政执法中存在的普遍性问题,组织重点行政执法监督。各级政府、各部门每年发布法治政府建设年度报告,按要求除了需要报告上一年度法治政府建设的主要举措和成效外,还要报告存在的问题与不足,并且对下一年度法治建设的工作作出安排。年度报告可以说是一种行政执法情况自查行为。这些问题和不足应当成为行政执法监督的重点之一,上级人民政府通过审查下级人民政府的年度工作报告,本级人民政府通过审查所属工作部门的年度报告中存在的问题与不足,督促有关部门及时改进。

第四,行政执法信息平台风险提示。在数字政府时代,如上所述,各地统一建立的行政执法信息平台为启动行政执法监督程序提供了前所未有的全方位的便利。平台嵌入相应的监督风险点规则,预警监督系统实时关注执法全过程,实现同步预警,可以随时发现行政执法中的问题。如浙江省建设全省统一的执法监管数字应用,已覆盖全省42个执法条线,累计归集各类执法数据95.1亿条。系统通过对行政执法中可能存在的问题、隐患作出快速预警和提示,便于行政执法监督机关迅速开展监督,尽早预防和避免违规检查行为的发生。

(二)行政执法监督的实施

行政执法监督立法,性质上主要是程序法,重点应当对行政执法监督的程序作出具体明确的规定。现行行政执法监督各地方性法规和规章规定了行政执法监督的方式如执法检查、行政执法评价、行政执法案卷评查、行政执法违法案例通报和行政执法督察等,但对每一种方式的实施程序没有作出具体规定。如对行政执法案卷评查如何进行,评查案卷如何抽取,是随机抽查,还是被评查机关报送?评查组织如何成立,是否可以邀请专家学者参加?评查的标准是什么?评查结果如何应用?应当在立法上作出统一规定,而不是另行规定。又如有的地方性法规规定了对通过人大、政协、司法建议和社会公众投诉举报、新闻媒体反映的热点问题,开展行政执法督察,行政执法督察是否属于政府督查的范畴,督察工作如何开展,需要有程序法的规范。

(三)行政执法监督的结果

基于层级监督权,行政执法监督不同于检察机关、人民法院的外部监督以司法建议的形式,而是直接作出监督决定。经过行政执法监督程序,直接责令监督对象改正违法不当行政行为,或直接改变或撤销违法不当的行政行为,甚至直接作出行政处理决定。这是根据宪法组织法规定的上级行政机关的领导监督权,在行政管理法律中明确规定的职权,也是基于行政执法监督旨在落实单行行政管理法关于法律责任规定的定位所决定的。

行政执法监督作为一种全方位的内部层级监督,根本目的是推进法治政府建设,而不仅是处理具体个案。处理具体个案主要通过行政复议、行政诉讼等其他途径实现,行政执法监督的成效是通过对个别案件的纠偏纠错推动类案整治,解决行政执法存在的共性问题,带动行政执法质量整体提升。

四、行政执法监督与其他监督的衔接与协调

行政执法监督作为党和国家监督体系的重要组成部分,其内部层级监督的属性决定了其是对行政执法工作的全方位、全流程、常态化和长效化的监督,是各级党委和政府统筹行政执法工作的基本方式。但行政执法监督也不是孤立存在的,行政执法监督需要与其他内外部监督贯通融合,以充分凝聚监督合力,如此行政执法监督这一制度设计才能实现更大的飞跃,成为约束行政公力的法治范本。

(一)行政执法监督与国家权力机关执法检查的关系

根据《各级人民代表大会常务委员会监督法》的相关规定,各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,组织执法检查组有计划地对有关法律、法规或者相关法律制度实施情况组织执法检查。通过座谈会、实地检查、第三方评估、问卷调查或者抽查等形式,对所检查的法律、法规或者相关法律制度实施情况进行评价,提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议。人大的执法检查是对某一个法贯彻执行情况的全面体检,是按照计划提前安排的,如2025年安排检查工会法、节约能源法、森林法、食品安全法、循环经济促进法等5件法律的实施情况。对于纳入人大常委会执法检查的法律、法规,行政执法监督机关可以将其列为专项监督项目,先行自查,及时改正。对于执法检查报告提出的问题和整改建议,举一反三,进行全面整改。人大监督与行政执法监督也可以实行双向互动,进行有效对接,实现优势互补。如浙江省嘉兴市人大监察司法委员会与市司法局联合开展涉企行政执法专项监督、行政执法突出问题专项整治,对行政执法案例进行会诊,实现监督数据汇聚融合和共享共用,发挥监督合力。行政执法监督有人大的参与与支持,使问题的整改更能得到党委和政府领导的重视,推动问题得到及时全面彻底地解决。

(二)行政执法监督与监察的关系

行政执法监督主要是对行政机关执法活动的监督,监察机关履行监督职责主要是对公职人员依法履职情况进行监督检查,对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责。但不管是《公职人员政务处分法》还是《中国共产党纪律处分条例》的规定,监察对象不履行法定职责都被认为是违法违纪行为,是纪检监察的重要内容。监察和行政执法监督有时是重合的。在实施违法行政行为过程中,违法行政行为的发生是行政执法机关、机关负责人和直接责任人员共同作用的结果,在监督过程中也难以区分对机关的监督和对公职人员的监督。根据《产品质量法》的规定精神,上级市场监督管理部门与监察机关在产品质量执法监督中都是监督主体。在行政执法监督中,上级主管部门可以与纪检监察部门开展联合监督,按各自的职责分别作出处理。监察机关通过对公职人员的监察,对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议,督促有关机关、单位强化治理。

根据《水污染防治法》第80条,不管是主管机关还是主管人员未依法履行职责,都是对有关人员予以处分,对于主管机关的行为也由有关人员承担责任。监察机关是对不履职的有关人员追究责任的主体,也就是监督的主体。而对于这一条款的启动,需要监察机关对履行环境保护职责的部门加强实施对履行环境保护职责行为的主动监督,及时发现其是否存在不依法履行职责的情况,而不是被动地根据举报查处案件。行政执法监督机关在实施诸如《水污染防治法》中也承担着不可或缺的作用。一方面,通过行政执法监督发现不履行职责的情况,提请监察机关依法处理违法公职人员；另一方面,对于不履行法定职责的,责令具有环境保护监督管理职权的有关部门予以履行,依法作出行政许可、办理批准文件、查处违法案件等。在此类执法监督中,行政执法监督机关与纪检监察机关实行联合监督,则实现了无缝对接。《监察法实施条例》因而也要求监察机关开展监察监督,应当与行政监督、统计监督等贯通协调,形成监督合力。各地行政执法监督实践中也建立了行政执法监督与纪检监察贯通协作机制,通过对日常执法和案件办理过程联合进行督查,采取随机抽查、面对面座谈、查阅台账等形式保障执法过程的规范化,联合进行案卷评查等形式发现和纠正行政执法中的突出问题,从制度机制层面增强行政执法监督的力度,监督关口前移,避免监督内容和过程的重复。

有的法律赋予监察机关对行政机关直接的执法监督权，监察机关仍然有监督行政执法的职能。如《海关法》第75条规定,海关及其工作人员的行政执法活动，依法接受监察机关的监督,《海关法》同时也规定了上级海关应当对下级海关的执法活动依法进行监督。海关应当建立健全内部监督制度,对其工作人员执行法律、行政法规和遵守纪律的情况,进行监督检查。这里海关上下级监督、内部监督与监察机关执法监督的对象是交叉重合的。《北京市接诉即办工作条例》第35条规定了各级监察机关对接诉即办进行专项监督，督促各有关单位依法履职。为避免多头重复监督，法律、法规规定监察机关行使监督职能的领域,应当以监察机关的行政执法监督为主。

监察的性质和特点决定了监察对象是公职人员而非行政机关，在对机关行政执法的监督与对公职人员的监督上两者形成互补关系。现行法律对公职人员的违法行为在法律责任中都规定了予以处分,但对机关法律责任的规定则较为薄弱,有的规定了责令改正，有的没有规定,也有少数规定了应当予以行政处罚而没有处罚的，上级人民政府可以直接作出行政处罚的决定,远没有达到宪法和组织法关于层级监督的力度,撤销或改变只是在行政复议中使用,在行政执法监督中没有立法规定。在司法部公布的行政执法典型案例中,主要适用的是约谈,督促其进行纠正。原《行政监察法》和现行有关法律规定了对行政机关违法行为给予警告、予以通报,便是一种行政执法监督的法律责任承担方式。行政执法监督作为一种法定的层级监督,应当有刚性的对违法行政机关追究法律责任的方式,而不是仅由纪检监察机关追究有关领导和直接责任人员的个人责任。警告、通报,责令改正、纠正违法行政行为,责令履行法定职责,直接作出行政处罚决定等,可以成为对行政执法监督对象责任追究的措施。

(三)行政执法监督与法治督察、政府督查的关系

行政执法监督应当加强与法治督察、政府督查的协调衔接,形成监督合力。

法治督察是对地方各级党委和政府、县级以上政府部门推进法治政府建设与责任落实情况的督察工作,包括对行政机关依法惩处各类违法行为,深化行政执法体制改革,推进综合执法,全面推行行政执法三项制度,完善执法程序,创新执法方式,严格执法责任,推进严格规范公正文明执法等情况的督察。法治督察与执法监督的目的、内容基本上都是一样的。法治督察具有权威性、专门性,但也是随机性、阶段性的,相当于法治政府建设体检,而行政执法监督具有经常性的特点。法治督察与行政执法监督的关系可以理解为集中监督与日常监督的关系。对于督察检查中发现的多发性问题和制度性障碍,通过行政执法监督途径可以督促执法机关进行整改落实。

新修订的《国务院组织法》将加强行政复议、备案审查、行政执法监督、政府督查等工作作为健全行政监督制度的重要内容。政府督查作为一种行政监督制度,督查的内容包括督查行政机关法定职责的履行情况。其督查内容与重点和行政执法专项监督关注问题是重合的,其方式方法与行政执法监督也有相似之处。政府督查可以采取开展检查、访谈、暗访,组织座谈、听证、统计、评估等方式。如根据国务院办公厅《关于严格规范涉企行政检查的意见》的文件精神,涉企行政检查的规范管理是政府督查和行政执法监督工作的重要内容。但政府督查主要关注的是行政效能,其目的是保障政令畅通、提高行政效能、促进政府全面依法履职、推动政策落实和问题解决,更多的是一种工作监督。行政执法监督机关对在日常行政执法监督过程中发现的需要通过政府督查进行跟踪落实的整改问题,及时移送政府督查机构,纳入重点督办事项进行督办,并将督办结果严格运用到单位年度目标绩效考核中。对于涉及重点领域、重点问题或涉及多个部门的重大事项,经行政执法监督机构、政府督查机构协商决定,可以通过专项监督、专项检查、个案监督等方式开展联合督查督办,有效避免重复督查,提高工作效率,形成监督合力。

(四)行政执法监督与检察机关法律监督的关系

检察机关对行政执法活动的监督，是基于其法律监督机关的地位和公益诉讼的职能存在的，检察机关在履行职责中发现负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，有权向行政机关提出督促依法履职的检察建议。有学者提出行政检察应该在行政执法监督中大有作为，针对行政权力运行中出现的规律性问题可以向行政机关制发检察建议并加以监督纠正。行政检察不仅要向前穿透式监督，还要追踪后续效果。如对决定不起诉但仍需给予行政处罚的案件，检察机关可以向有关行政机关提出给予行政处罚的检察意见。对于检察机关的检察建议，根据《人民检察院组织法》的规定，有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。对于检察建议，有关行政执法机关要做到刚性、做成刚性，要让行政机关建立起回应机制。如上述，对决定不起诉但仍需给予行政处罚的案件，检察机关在向有关行政机关提出给予行政处罚的检察意见的同时，向行政执法监督机关通报，由行政执法监督机关监督其履行行政执法职能。实践中正在探索“行政检察+行政执法监督”有机贯通，府检联动，这是监督依法行政、推动法治政府建设的有力保障。通过府检联动在解决当前法治政府建设过程中面临的制度机制落实不到位、人员能力素质有待提高等问题上发挥着重要作用。

结论

对行政执法活动的监督,关键不在于监督主体的多元化，而在于形成合力和接力，各有侧重，相互补充和衔接。行政执法监督专门针对行政机关执法活动的监督，这是人为设定的,是制度安排的结果。行政监督与监督行政，在行政法学理论上可以区分,但在实际监督中，行政执法监督与对执法对象的监督检查,执法监督与工作监督，对行政机关的监督与对行政机关工作人员的监督是分不开的。行政执法监督作为层级监督,应当发挥层级监督全面性、经常性和上下级领导关系的直接性的优势,在各种对行政执法监督的方式中居于基础性地位，借势其他监督，充分实现对下级机关及其工作部门行政执法行为的全方位日常监督,及时纠正违法和不作为行为，保证法律法规得以及时正确地贯彻执行，促进依法行政,加快建设法治政府。鉴于层级监督是宪法和组织法层面的职权，为保障法治监督体系的有效运转，在《各级人民代表大会常务委员会监督法》《监察法》《审计法》等监督法律的基础上，研究制定《行政层级监督法》，弥补监督性法律上关于层级监督的空白。组织法层面的层级监督法，对行政执法监督应当作出专章规定，特别是要确保行政执法监督的工作机构的设置、职权和运作程序，确保其具有相对的独立性。《行政层级监督法》也是行政执法监督立法的上位法和直接法律依据。