范志勇等：南北战争后关税开始沦为两党制下的政治工具 ——历史上的美国贸易政策（八）

范志勇中国人民大学经济学院副书记、教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

陈 硕 中国人民大学经济学院硕士研究生

本文字数：3430字

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南北战争时期，美国的进口关税被推至前所未有的高度，平均关税税率在1864年达到47%。战后在相当长的时间内美国仍然保持较高的进口关税。此时，美国正式进入第三政党体系，共和党和民主党两党政治格局正式出现。一方面，国会对关税税率争论喋喋不休，没有采取实质性的改革。另一方面则是由于战后物价下跌导致的通货紧缩推高了从量税的事后税率。例如在当时关税税则815个应税项目中，约60%的项目被征收从量税或复合税。在1867年至1870年间进口价格下滑约16%，推高了其对应关税的从价等值。[1]结果，应税项目的平均税率从1864年的36%上升至1870年的47%，并在此后的40年里基本保持在这个水平，见图1。

图1 南北战争结束后美国应税进口商品的平均税率

数据来源：根据《贸易的冲突》等相关资料整理

战争结束后沉重的债务负担及一系列错综复杂的战后重建问题一度令联邦政府不堪重负。政府债务余额从战争开始之前1860年的6500万美元飙升至1865年的近27亿美元，几乎占当年GDP的30%，见图2[2]。不仅如此，战争期间为筹集军费，联邦政府还开征了一系列“国内税”，包括所得税、消费税、财产税等等。随着战后国内要求降低税收负担的呼声越来越高涨，国会也开始酝酿一系列税收体制改革，其中就涉及到“国内税”和关税之间的权衡问题。战后初期把持政府和国会的共和党企图通过削减国内税收的方法保持高关税的正当理由，既满足财政需求，又能对特定产业提供足够的保护。

图2 南北战争期间联邦政府财政盈余与债务余额（百万美元）

一、折戟沉沙的“莫里尔关税改革”和“韦尔斯关税改革”

1865年3月，国会成立了一个特别委员会，对税制改革和债务管理等问题进行研究。共和党议员贾斯汀·莫里尔于6月向国会提交了一份建议案，建议提高包括羊毛税在内的一系列关税，在增加税收收入的同时保护本土制造业，从而引发了南北战争后关于关税政策的第一场论战。北方共和党支持贸易保护政策，将其视为巩固战后经济主导权的关键一役，而民主党和自由派共和党攻击这部法案有悖于减轻沉重的税负和降低战时关税的目标。尽管该议案在共和党控制的众议院获得通过，但在参议院遭遇了激烈的抵制最终被搁置。战争虽然结束，但关税改革进程注定举步维艰。

建议提升关税的“莫里尔关税改革”方案被搁置，那么降低关税的法案会容易通过么？

事实上，绝非这么简单。在“莫里尔关税改革”方案被搁置后，国会又在1866年又设立了“财政收入特别专员”，专门负责制定税收体系改革方案。作为首任财政收入特别专员，大卫·韦尔斯在1867-1869年递交的多份报告中尖锐批评了现行关税体制的弊病。[3]在报告中，韦尔斯不仅对“无差别的普惠式”高关税保护体系持批判态度，还指出对中间品征收高关税实际上降低了对制成品生产者的保护程度。韦尔斯敏锐地发现，关税政策的争议已经偏离了经济发展目标，而日益沦为利益集团和政治势力相互勾结，谋取私利的工具。他认为接近50%的平均关税税率已经远超贸易保护的合理需求，现行关税反映的是资本家联盟的意愿，已经沦为特殊利益集团的工具。基于此，他建议对铁屑、煤、木材、大麻和亚麻等原材料大幅削减关税，同时维持对最终制成品的高关税税率。[4]

韦尔斯对关税体制的尖锐批评引发了战后第二场全国性的大论战，并招致关税倡导者和既得利益集团的强烈抗议。最终，韦尔斯被撤销职位，他的报告也被阻止出版发行。

推动降低关税的方案同样没有通过！

因此，在战后最初的约翰逊政府时期（1865年-1869年），美国没有对关税政策进行实质性调整。

二、19世纪70年代至80年代：一系列出于政治目的的关税改革和闹剧

时间来到19世纪70年代初，迫于国内越来越强大的要求降低税收负担的压力，共和党控制下的国会推行了一轮税收改革。这轮改革不仅废除了遗产税，逐步撤销所得税等国内税收，还考虑对关税进行调整。但这一轮关税改革更多地是出于政治动机而非经济目的，共和党担心继续无视关税问题会使得民主党在大选中占据主动，因此主动在关税问题上进行小幅让步以获取更大的政治胜利。

在国会推动下，《1870年关税法案》使应税进口产品的平均关税从1869年的47%小幅下降到1871年的42%，内容主要是削减咖啡、茶、糖和酒精饮料等消费品的财政收入性关税，但对于原材料和制成品享受的大多数保护性关税保持不变，没有对平均关税产生较大幅度的影响。然而这一法案并没有缓解共和党受到的压力，在1870年的选举中，民主党对共和党政治权力造成的威胁日益严峻，共和党决定进一步下调进口关税以平息民愤。

紧随其后的《1872年关税法案》在战后首次削减了棉花、羊毛、金属、纸张、玻璃和皮革等关键产品的保护性关税，将这些产品的制成品关税降低10%，从而限制了民主党在该年度大选中利用关税问题做文章的空间。最终共和党人格兰特在1872年大选中成功连任。[5]然而好景不长，一年之后的1873年美国又陷入了经济大恐慌。经济衰退导致政府财政收入锐减。为了提高财政收入和维持保护性关税体制，共和党国会老调重弹，赶在1875年权力交接前紧急通过《1875年关税法案》，废除了实施仅三年的关税削减法案，并上调了烟草、烈性酒、食糖和糖浆的关税，从而彻底推翻了之前的渐进式关税改革，使得前面一系列改革的成果化为泡影。

时间来到19世纪80年代，战后重建的议题已经从美国政坛淡出。当1881年切斯特·阿瑟总统入主白宫时美国经济已从1873年大恐慌中逐渐复苏。此时，政府的财政盈余膨胀到前所未有的水平，1882财年和1883财年政府的财政收入比支出高50%以上。财政盈余背后是消费者为进口商品多付的关税，以及出口商因贸易保护承担的隐性税负。民众开始日益关注政府的政治腐败和利益集团的游说行为，关税改革又一次出于政治目的被共和党提上日程。在这一背景下，一场关税改革闹剧拉开了帷幕。

为了应对民众反对高额关税的情绪，共和党国会于1882年设立“关税委员会”。委员会主席由全国羊毛制造商协会秘书长约翰·海耶斯担任，其他成员都是贸易保护的既得利益者。他们希望通过“丢卒保车”的策略，在关税问题上做出一定的让步，以避免保护性关税受到更猛烈的攻击。关税委员会提议将保护性关税削减20%~25%，从而保全更重要的羊毛和毛织品等关税。这一提议在1883年初进入立法程序并迅速得以通过。《1883年关税法案》中只有非竞争性进口产品的税率被下调，受保护产品的税率水平维持不变，整体关税几乎没有受到任何影响。由于法案是在很短时间内拼凑起来并被审议通过的，后人戏称它为“杂交关税法案”。

真正的关税改革要到1890年的《麦金莱关税法案》才开始。

三、小结

由于民主党和共和党在关税立场上争锋相对，任何实质性的关税改革都需要一党能够控制国会。在进入19世纪70年代之后的20余年里，民主、共和两党政治进入胶着状态，在国家层面势均力敌，因此无法推动任何重大的政策调整。此外，南北战后两党在关税问题上的分歧不如战前那么尖锐，两党政策呈现收敛趋势。正如西弗吉尼亚州共和党议员乔治·阿特金森这样总结两党的立场：“民主党的信条是为了获得财政收入而征收关税，附带提供贸易保护，而共和党支持利用关税保护贸易，附带获得财政收入。”

总体来看，南北战争后二十五年的美国关税史深刻揭示了关税政策由单纯的经济政策转向政治工具的进程，实行关税的主要目标也从获取关税收入、保护新兴制造业转向了限制进口以保护国内特殊利益集团，从而维护政党统治地位。另外，在这一时期民间游说势力开始崛起。和内战前只是远离政府表达诉求不同，此时的游说集团甚至可能决定议员的升迁去留，成为影响政党关税政策的重要力量。

附录：南北战争之后的主要关税政策

[1]《贸易的冲突》第五章。

[2]参见US Bureau of the Census（1975），Y493。

[3]韦尔斯在任职后发现强大的利益集团在关税法案制定背后翻云覆雨，对国家政策只手遮天，这种影响力令他震撼不已。很多政客并不是为了实现国家的最大利益来满足利益集团的要求，而是出于完全利己的政治原因。参见《贸易的冲突》第五章。

[4] 不难看出，韦尔斯涉及到对中间品和最终品征收不同关税税率的问题说明此时美国的产业链发展到相当程度，已经有了上下游产业的概念。

[5]尽管关税税率削减了10个百分点，但这一时期美国羊毛和毛织品的平均关税率达到70%-75%的高水平。参见《贸易的冲突》第五章。

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。