【列国鉴】记者观察：“交通炼狱”——菲律宾大都市堵车困局背后

　　记者观察：“交通炼狱”——菲律宾大都市堵车困局背后

　　　　聂晓阳

　　一位菲律宾朋友曾告诉记者，马尼拉的交通堪称“炼狱”。作为菲律宾经济心脏，这座城市却像一位心律不齐的老人，交通随时可能因一场事故、一轮大雨、一次施工而陷入瘫痪。在这里和许多其他城市，交通失序与基础设施滞后如同雾霾般笼罩着人们日常生活的每个角落。

　　在其他国家大刀阔斧推动基础设施建设之时，菲律宾却患上了无法持久协调开展国家建设的“慢性病”，即国家在行政治理方面缺乏能够穿越选举周期、打破派系博弈的有效制度。

　　【难解决的拥堵，不落地的规划】

　　8月4日，清晨五点半，马尼拉湾尚未褪尽夜色，大马尼拉地区塔吉格市比库坦一带的公交站已排起长龙。三公里外一座高架桥下，嘈杂的吉普尼（菲律宾特有的一种公共交通工具，起源于吉普车改造）、摩托车、卡车与工程车挤作一团，发动机低哑呻吟。城市尚未苏醒，堵车却已开始。

　　吉普尼在尘土中缓慢“爬行”，捷运列车因电力或信号故障一再延误。有人讽刺说，马尼拉的节奏不由钟表控制，而是由红灯与故障列车决定。

　　根据统计数据和媒体报道，马尼拉单程通勤时间平均超过50分钟，一些上班族甚至超过两小时。据荷兰TomTom汽车导航公司发布的2023交通指数，马尼拉的交通拥堵状况在全球387座城市中最严重。有机构估算，大马尼拉地区每日因交通拥堵经济损失高达35亿菲律宾比索（约合6100万美元），如果不采取干预措施，到2035年这一损失或达54亿比索（9400万美元）。菲律宾国家经济发展署也承认，交通系统的低效率已成为制约国家生产力与吸引投资的头号障碍。

　　菲律宾前任政府曾提出大力发展基础设施的“建设，建设，建设”计划，承诺每年至少把国内生产总值的5%用于基建；马科斯领导的现政府则承诺“建设更好更多”的基础设施，计划投入9.5万亿比索（1656亿美元）发展道路、铁路、港口、机场与数字网络。大马尼拉地铁、南北通勤铁路、南吕宋高速等宏图，似乎为这座城市描绘了脱胎换骨的未来。

　　然而，截至2025年年中，原定年底前完成测试并部分启用的捷运列车MRT-7仍未完工，通车最快也要到2027年；曾备受瞩目的马卡蒂地铁项目因管辖权纠纷而胎死腹中；原计划2022年通车的机场高速桥因部分路段权属与征地问题一再推迟。菲地方政府更迭、征地纠纷、腐败疑云与工程管理能力不足，让一个个计划变得模糊。基础设施成了自称“规划者国度”的菲律宾难以落地的政治承诺之一。

　　【地铁梦破碎：马卡蒂地铁的失败】

　　在大马尼拉地区的心脏地带，马卡蒂市地铁项目2018年就正式立项，被视为该市开启基础设施现代化新篇章的标志。然而，7年过去，地面依旧拥堵，地下却从未真正开始掘出一锹土。

　　故事最初始于激情与雄心。金融之都马卡蒂希望在全菲首创由地方政府主导的地铁系统，线路全长大约10公里，设站10个，配有现代化调度中心和车辆段。政府合作企业菲律宾基建开发控股公司从外国引入资金与技术，2020年前后已完成地质勘察与可行性评估。各方一度信心满满，甚至预测2025年通车试运营。然而，一场突如其来有关“边界”的诉讼让项目埋下衰亡的种子。

　　菲律宾最高法院2023年裁定：原地铁路段及多个重要站点所处土地在法律上属塔吉格市，而非马卡蒂市。地铁路线并非地图上一条线那么简单，法院裁定意味着马卡蒂不再拥有行政许可、财政拨款、基础设施管理等关键权力，项目必须“重新设计与重构路线”。马卡蒂失去了控制权，菲律宾基建开发控股公司也在这一刻看清了现实。

　　菲律宾基建开发控股公司今年5月2日正式宣布退出与马卡蒂市政府的合资协议，认定“项目在经济与运营方面已不具可行性”，同月把马卡蒂市政府告上新加坡国际仲裁中心，要求赔偿。这份退出声明，其实等同于马卡蒂地铁项目的公开讣告。

　　今年6月23日，马卡蒂时任市长阿比·比奈在卸任前与这家企业签订一份无法确认数额的赔偿协议，被媒体称为“午夜协议”，即在权力交接临界点草草收尾的政治和解。然而，新任市长、前任市长的亲姐姐南希·比奈以“预算不足”为由撕毁协议。她在记者会上直言：“我们在90天内根本无力支付。”这番话在否定和解的同时，也宣告马卡蒂市不愿继续背负这一项目的债务。

　　此刻的马卡蒂地铁项目，几乎已完全丧失复活条件。四座大山压顶：其一，菲律宾基建开发控股公司的退出与合同终止，等于宣判死刑；其二，法院裁定项目核心设施不再处于马卡蒂市治下，使马卡蒂市既无法签发执照，也无法出资建设；其三，财政不可持续，新一届政府拒绝履行高额赔偿协议，本质上是拒绝承认上届政府对项目的政治投资；其四，法律与仲裁风险将长久伴随未来的任何重启尝试，足以吓退任何理性投资者。

　　该项目的最终结果，可能只是一份废弃的勘探报告、几张精美的效果图及一段在马卡蒂大道地下尚未挖掘的路线。它是菲律宾基础设施建设史上一条短命的线路，是资本与行政错配的牺牲品，也是一个城市想要挣脱拥堵命运、却最终败给治理现实的哀伤故事。

　　【制度碎片化：马卡蒂只是冰山一角】

　　马卡蒂地铁的命运并非孤立事件，它揭示了菲律宾基础设施建设困境的制度根源：治理碎片化、财权与事权失衡、政府和社会资本合作(PPP)机制的结构性脆弱，以及城市发展缺乏一体化统筹的深层病灶。这并不是偶发的行政失误，而是一系列结构性问题的集中爆发。

　　大马尼拉地区由16个独立城市与1个自治市组成，尽管在法律上享有地方自治保障，却形成了无法跨越的协调鸿沟。马尼拉都市发展局本应发挥区域协调作用，却缺乏立法权、财政权与执法权，只能在“协调共识”中前行。结果就是，任何跨市基础设施项目都需谈判，凡事“逐市审批”，地方议会、社区居民、土地权属纷争皆可能成为拖延借口。菲律宾管理协会对此有过精准总结：这是一个没有任何授权的发展局。

　　制度碎片化的背后，是财政制度的掣肘。1991年《地方政府法》虽然带来了治理去中心化，但地方财政却长期依赖中央拨款。地方政府收入中超过八成来自中央政府划拨，其税收权限有限，难以独立支撑大规模基础建设。马卡蒂拥有大都会中最强的财政实力，但即便如此也无法独立承担逾百亿比索的建设资金，更难以面对项目风险和运营维护。因此，只能诉诸PPP机制，将建设和经营权外包给私营企业，以融资换设施。

　　菲律宾的PPP机制看似高效，实则漏洞丛生。众多研究与经验案例指出诸多问题：合约前期准备不足，风险划分不清，政府缺乏监督能力，企业则往往能力不足或追逐短期回报。马卡蒂地铁就是一面镜子：菲律宾基建开发控股公司宣称掌握融资资源，但实际上其财务状况屡遭外界质疑，尝试引入外国企业和资金等多种合作结构，终未敲定。项目融资方案反复修改，合约执行也显得仓促和隐秘。当合作关系出现裂痕，市议会缺乏真正的制衡能力。最终，项目成了地方选举周期中的政治赌注，一届市长签署“午夜协议”赔偿，下一任却以“财政不足”为由公开拒绝赔偿。

　　在最基本的土地层面，问题更无解。菲律宾土地制度积弊已久，产权登记不清、私有与共有并存、征地标准与补偿机制缺失，导致每一块土地都可能成为法律纠纷的雷区。马卡蒂地铁多个站点与车辆段用地至今仍未完全取得产权，最高法院的裁定进一步动摇了项目的法理基础。一旦涉及跨市征地，每一个议会、每一个社区的反对都可能让项目陷入停滞。

　　马卡蒂地铁的失败，不仅是一个市政项目流产，更是菲律宾都市治理体系的缩影：有梦想、有蓝图、有投资意向，但没有有效制度、没有强力协调、没有健全法规，技术再先进、融资再庞大，地铁也只会停留在纸上，如同一条未成形的隧道，穿不透治理的顽石，也抵不过政治的风浪。

　　【核心缺陷：隐蔽却致命】

　　在菲各大城市，总能看到年久失修的路面上，一辆辆私家车、吉普尼、摩托车与巴士裹挟在黯淡的天色与尾气之间。人们沉默而疲惫，脸上刻着长期困于路上的无声共识：这不是暂时的技术性问题，而是被制度毁坏的日常生活。

　　事实上，菲律宾并不缺少战略规划。从阿基诺三世执政时力推基础设施或公共服务项目的PPP机制，到现任政府“建设更好更多”的基础设施计划，国家层面对交通基础设施的关注从未淡出政府文件与媒体版面。国际资金也不曾缺席，国际组织以及邻国贷款源源不断地注入桥梁、铁路与道路项目之中。正如相关报告所言：“菲律宾不是缺乏资金或战略，而是缺乏长期治理定力与跨政府协作机制。”

　　这是一种更加隐蔽却致命的障碍：规划一旦更迭，文件束之高阁；地方与中央、部门与部门之间信息壁垒如墙；一个市长换届，一个部长调职，一个执政联盟动摇，足以让原本设计周密的交通工程搁浅、变形甚至流产。

　　在许多国家，基建项目以十年、二十年为计，而在菲律宾，一项政策的生命周期一般只有几年。不少当政者更倾向于推动能在自己任期内剪彩的“快速项目”，而不是为后任铺路的长期规划。加之地方政治势力割据，基础设施建设缺乏全国一盘棋的调度能力。大马尼拉地区至今没有统一的交通管理权威，各城市各自为政，公共交通系统严重碎片化，轨道交通的衔接更像拼图游戏。

　　这种“缺乏治理定力”的表现，不仅体现在技术层面，更深埋于文化与制度习惯之中。菲律宾交通部一名前顾问曾形容：“我们像是在泥泞中建高速公路，用纸片拼火车系统。”不连续的治理使得原本技术上可行、资金上有保障的项目在执行过程中百孔千疮。

　　此外，跨政府的协作机制匮乏更是长期顽疾。许多轨道交通项目的选址、征地、审批过程需地方政府配合，而地方政府往往考虑选票、派系、家族利益等因素作政治权衡；企业与居民的反对、缺乏补偿机制的协调机制，也让许多项目陷入“永不动工”的循环。甚至在项目推进过程中，不同部门还不时出现“互不买账”的情况——规划与财政部门各自为政，交通管理机构与建设单位缺乏同步机制，共享信息与明确责任几乎是奢望。

　　在越南、泰国等周边国家大刀阔斧铺轨建桥之时，菲律宾却患上了一种制度性“慢性病”：无法开展持久而协调的国家建设。这并非缺乏爱国者、缺乏工程师，而是国家在行政治理方面缺乏能够穿越选举周期、打破派系博弈的有效制度。

　　长久的被殖民经历也留下了交通系统的基础缺陷。从围绕美军而设的道路，到以教堂和市政厅为轴心的市政规划，菲律宾的城市格局早已注定了打造“现代化交通”之路的艰难。更可怕的是，制度并未真正更新。现代国家的骨架未被搭建，决策、规划、执行之间的缝隙始终未被缝合。

　　城市像身体，交通则是血脉。在马尼拉、宿务、达沃这样的城市中，每天成千上万人被困在路上，浪费的不只是时间和汽油，还包括国民经济的效率、人民生活的尊严与国家前行的动力。要改变这一切，需要的不只是更多的桥梁、地铁与高速公路，更关键的是“看不见的基础设施”。它们不会出现在新闻图片中，却是决定这个国家能否摆脱“慢性病”的关键。（完）（新华社专特稿）

　　注：作者为新华社驻马尼拉记者。