范志勇：历史上的美国贸易政策（七）：美国关税史上的第二次大减税——南北战争是由关税引起的么？

范志勇中国人民大学经济学院副书记、教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

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《1833年妥协法案》让关税问题从美国的政治生活中“消失”了近10年。1833年到1842年的十年之间，美国实现了分阶段关税削减。关税削减法案之所能顺利实施并不是支持高关税的北方势力“改选更张”，而是支持低关税政策的民主党从1833年到1841年持续掌握着政府和国会的控制权。由于民主党大权在握，主张高关税的其他派别，包括亨利·克莱所领导的辉格党都没有机会改变国家的贸易政策。[1]

一、命运多舛的减税之路

然而当1837年的美国再次发生金融恐慌时，《妥协法案》遭受了重大考验。1837年开始的这场危机导致美国出现历时4年的严重通货紧缩与经济萧条。与1818-1820年美国的经济衰退类似，这场金融恐慌同样起源于金融体系。在1836年撤销合众国第二银行后，各州政府开始借入巨额资金。中西部与南方的国内改造项目在1839年夏季崩盘，给这些地区带来了大面积的银行破产潮，使货币供应减少了22%。[2]回忆1818-1820年金融恐慌之后，北方势力以保护国内经济为理由连续在1820年、1824年和1828年提出提高关税的法案。尽管南方各州成功阻止了1820年的法案生效，但是1824年和1828年旨在提升关税的法案连续获得通过。其中《1824年关税法案》把应税进口产品的平均关税率从1823年的约38%提高至1825年的42%左右。

图1、1821-1859美国税率变化

二、贸易保护势力重新抬头

经济困难带来的结果之一是贸易保护势力重新抬头。围绕着关税政策，当时的民主党和辉格党具有鲜明的色彩。

表1、民主党和辉格党的关税政策分歧

经济困境让主张关税保护的辉格党在1840年大选中横扫在任的民主党。然而造化弄人，虽然辉格党主张提高关税，但却受到民主党人副总统约翰·泰勒的阻挠。辉格党人总统威廉·哈里森（William Harrison）就职后不久去世，泰勒出人意料地接任了总统之位。很快，泰勒就两次否决了创建国家银行的法案，并进一步阻挠提升关税的行动。辉格党政府急于提高关税，部分原因在于联邦政府的财政状况受到严重削弱。[3]尽管经济下滑，财政赤字增加，但泰勒依然反对提高关税。1842年6月《1833年妥协法案》中最后一次关税削减约定生效之后，政府财政收入进一步减少。

为了填补财政缺口，辉格党于1842年7月和8月连续提出提高关税率的法案，并在国会侥幸通过，由此把平均关税率从1842年的26%提至1844年的37%。《1833年妥协法案》预定的最终的低关税只维持了1842年7—8月两个月，就被国会推翻。虽然南方人感觉被深深地出卖了，但却没有能力阻挡新关税法案的通过。

表2、1842年关税法案

三、1844年民主党胜选带来减税的新机遇

1844年的总统大选是由民主党的詹姆斯·波尔克（James Polk）对阵辉格党的亨利·克莱。在这次选举中，首次出现各政党发表纲领文件表达政策立场的做法。

表3、两党政治立场

1842年之后，美国经济复苏改变了公众对关税的看法。公众舆论似乎对关税持越来越正面看法，并把1839年危机后的经济复苏归功于1842年提高关税的举措。为策略性处理该议题，波尔克在竞选纲领中一方面表达了对“财政收入性关税”政策的支持，另一方面，又表达要附带某些保护功能，在确保有效竞争的同时让国内工业收获合理利润。尽管民主党和辉格党在关税政策上存在差异，但1844年的选举结果更多取决于得克萨斯州合并事件，而非关税政策。[5]民主党在这次选举中大获全胜，不仅确保了国会两院的多数席位，波尔克（1845 年-1849 年）也以微弱优势当选总统。

1844年民主党的胜选给扭转《1842年关税法案》以及对关税结构进行改革铺平了道路。波尔克在就职演讲中坚持关税削减是“本届政府最重要的国内事务”。[6]为此，他任命罗伯特·沃克担任财政部长。沃克于1845年11月向内阁提交了一份下调关税税率和重新设置关税结构的建议，并得到了波尔克总统的支持。

四、1846年的《沃克关税法案》和1857年《皮尔斯关税法案》

1846年的《沃克关税法案》提出包括把所有从量关税改为从价关税（使税率完全透明化），以及差别化的关税税率原则。沃克将关税税率划分为九等，从100%到完全免税。在略作修改后，法案在美国国会得以通过。《沃克关税法案》带来了至那时为止最深远的进口关税削减。应税产品的平均关税率大幅下调，从1845年的34%降至1848年的26%。除此之外，与1833年妥协法案不同的是此轮下调不是分阶段完成，而是立即生效。

《沃克关税法案》执行了11年，是国会通过的所有关税法案中执行时间第二长的法案，直至1857年《皮尔斯关税法案》生效。由于支持高关税的势力式微，富兰克林·皮尔斯（1853 年-1857年总统）在任内进一步推动削减关税。1857年关税法案将应税进口产品的平均关税率从1856年的26%下调至1860年的不足20%，降幅约为20%，达到19世纪的最低水平。全部进口产品的平均关税率在同一时期则从22%降至16%。事实上，南方确凿无疑地赢得了制定和维持只具有附带保护功能的“财政收入性”低关税制度的战斗。直到1857年新一轮金融恐慌之前，关税已不再是重大的政策议题。

这产生了两个问题。第一个问题，关税之争是不是导致1860年南北战争的主要原因？事实上，自美国建国以来，南方农业经济地区一直秉持低关税立场。除了为增强国防实力接受《1816年关税法案》之外，19世纪20世纪之后北方地区与南方地区持续存在关税政策冲突。这些冲突在最尖锐的时期甚至引发了1832年南卡罗来纳州通过了《联邦法令废止权条例》（Nullification Ordinance），宣布联邦关税法案违宪，拒绝执行的激进反抗。然而从《1833年妥协法案》开始至1857年之间，除个别年份外关税持续下降。因此与多数人想象的不同，关税并非导致1860年南北战争的主要原因。尽管北方和南方关于关税政策立场存在明显的对立。

第二个问题，为什么20年前极其薄弱的反关税力量能够在20世纪30年代之后牢固地控制美国国会？答案在于关键少数——中西部地区。19世纪20年代，在“美国体系”理念的动员下，亨利·克莱曾以扩大基础设施建设为条件争取中西部地区对高关税政策的支持，北方与中西部地区力量实现绑定。

然而时过境迁，到19世纪40年代，便利的运河和铁路等基础设施使得中西部地区的运输成本大幅下降，外国市场成为中西部农产品重要的市场。过去南方出口导向型经济利益群体有了新的中西部利益群体的加盟，两者都希望以低关税促进对外贸易。与南方的棉花和烟草生产者一样，中西部的农民也支持降低进口关税，以扩大进口，由此增加出口所需的外国购买力。南方与中西部的政治力量联合，得以制衡北方寻求保护性关税的能力。对于北方的高关税支持者而言，真是“成也中西部，败也中西部”。

五、1857年金融恐慌与内战之前的1861《莫里尔关税法案》

减税的道路并非一番风顺，美国经济快速增长随着1857年8月的金融恐慌戛然而止。工业产量下跌近7%，财政盈余也很快变成大额赤字。[7]财政部建议提高关税税率，以增加政府收入，但被时任总统詹姆斯·布坎南（1857年-1861年）拒绝。然而到了1858年底，随着赤字规模进一步扩大和联邦债务的增加，总统改变了立场。

布坎南总统指出，一方面，依赖债务填补赤字是“破坏性的”，应该提高进口关税进行融资；另一方面，提高关税还会“在一定程度上提升制造业群体的信心，并给复兴中的企业带来新的刺激”。因此适度提高关税具有“一箭双雕”的效果。布坎南对高关税势力的让步标志着关税问题重回美国政治生活的中心。经济下滑帮助共和党在1858年中期选举中夺回了众议院。[8]此时，民主党却陷于分裂。南方民主党人反对任何提高关税的行动，宁可让政府依靠借款应付财政缺口；而北方民主党人则希望关税提升。

1860年3月由共和党人控制的众议院提出了新的财政建议。来自佛蒙特州的贾斯汀·莫里尔（Justin Morrill）建议用从量税取代从价税，并使其税负水平大致相当于1846年《沃克关税法案》的水平。1860年11月共和党人林肯（1861年-1865年）击败民主党候选人斯蒂芬・道格拉斯当选为美国第16任总统，大大加速了这一法案通过的进程。

鉴于林肯对奴隶制的反对立场，他的胜选立刻促使南卡罗来纳州退出联邦，更南部的几个州随即效仿。部分南方州参议员也拒绝返回华盛顿执行公务。由于缺少了十来位民主党议员，参议院落到共和党与北方民主党人手中，给《莫里尔关税法案》的通过扫除了障碍。1861年2月国会通过了《莫里尔关税法案》，紧接着就由卸任总统、民主党人布坎南在林肯任职前两天的3月2日签署生效。

该关税法案通过的过程再次说明，美国内战的主要原因并非关税，而是奴隶制；南方各州不是因为《莫里尔关税法案》生效而分裂，反而是因为南方先退出联邦，《莫里尔关税法案》才得以顺利通过。该法案的签署人是民主党人詹姆斯·布坎南，而非共和党人亚伯拉罕·林肯。事后来看，莫里尔关税超出了预定的恢复沃克关税水平的范围。根据相关测算，应税进口产品的平均税率从1857年关税法案的19%提高到《莫里尔关税法案》的27%。[9]

就在《莫里尔关税法案》生效11天后，美国内战的爆发。

[1]19世纪20年代之后，联邦党和“民主共和党”逐渐淡出美国政治。19世纪30年代中期之后美国进入民主党与辉格党对立的所谓“第二政党体系”时期。

[2]参见Timberlake（1993）。

[3]政府在1841年财年出现1000万美元赤字，《1833年妥协法案》关税削减将在1842年全面生效，预计每年还将出现500万美元赤字。参见道格拉斯·欧文：《贸易的冲突 美国贸易政策200年》，中信出版集团，2019。

[4]参见Johnson and Porter（1973），第9页、第3页。

[5]19 世纪 40 年代的美国正处于 “天定命运”（Manifest Destiny）思潮的鼎盛期 —— 这一理念认为美国有 “上帝赋予的使命” 向北美大陆扩张，传播民主与自由。这种思潮超越了南北地域、阶级的界限，成为凝聚公众情绪的核心符号。民主党在 1844 年大会上明确将 “吞并得克萨斯” 写入纲领，辉格党候选人亨利・克莱对得克萨斯合并的态度反复摇摆。“天定命运” 思潮将领土扩张塑造成全民共识，而民主党精准抓住这一趋势，以清晰的扩张立场团结了跨地域、跨阶级的选民；辉格党则因在奴隶制争议中回避核心议题，错失了对时代情绪的把握。最终，民主党大胜不仅推动了得克萨斯在 1845 年正式并入美国，更开启了美国 19 世纪中期大规模领土扩张的序幕。

[6]参见Polk（1910），第2卷：第28页。

[7]参见Calomiris and Schweikert（1991）。

[8]1854年，反对《堪萨斯-内布拉斯加法案》的北方政治势力（包括辉格党人、民主党“反内布拉斯加派”、自由土地党人等）在威斯康星州里彭召开会议，正式组建共和党。美国政治进入“民主党”和“共和党”角逐政治权利的“第三政党体系”。

[9]参见Magness（2009），第325页、第315页。

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。