可持续方法论｜全球塑料公约谈判的规则争议与“灵活机制”探索

《全球塑料条约》的下一轮谈判——政府间谈判委员会第五届会议第二部分（INC-5.2）——将于2025年8月5日至14日在瑞士日内瓦万国宫举行。

INC主席路易斯·瓦亚斯·巴尔迪维索在INC-5.1闭幕大会上反复强调：“在一切都达成共识之前，任何内容都不能视为共识。”这一原则背后的“共识决策”机制（Consensus），作为每届政府间谈判委员会议中最重要的议事规则（Role of Procedure），贯穿了长达两年的五轮政府间谈判，并在全球塑料条约进展中扮演重要角色。人类是否能就这一最紧迫的环境挑战达成具有法律约束力的条约，答案或许藏在“议事规则”与可能的“灵活机制”中。

当地时间8月4日下午，瑞士政府主办的多利益相关方论坛上，INC的主席、UNEP执行董事和日内瓦的环境大使做开场发言，摄影：李小白

议事规则：程序中的决策争议

自第五届联合国环境大会续会于2022年3月2日通过第5/14日决议，启动制定一项具有法律约束力的全球塑料污染国际文书，并授权成立政府间谈判委员会（以下简称INC）。为筹备谈判工作，联合国环境署于同年上半年召开了不限成员名额特设工作组（以下简称OEWG），并在此阶段提呈《议事规则草案》讨论。这份草案成为后续INC系列会议议事程序的雏形，其制定参考了联合国环境大会及环境领域其他具有法律约束力的国际文书政府间谈判委员会的议事规则，尤其借鉴了《关于汞的水俣公约》谈判的经验。

OEWG的《议事规则草案》附列于其大会报告，议事规则通常被认为是INC的法律框架，该草案内容涵盖定义、议程设置、代表资格、主席团设置、秘书处职责、议事方式、观察员参与机制、会议记录、语言安排等。其中，第八条“议事方式”尤为关键，聚焦第37条（表决权）、第38条（决定的通过方式）和第39条（表决方式）等核心程序。然而，由于成员国在表决相关条款上意见不一，OEWG最终未能就全部条文达成一致，《议事规则草案》以带方括号的形式提交至2022年11月在乌拉圭召开的INC-1会议。在INC-1上，分歧聚焦于第37条第2款的三种备选案文，以及第1款中的方括号内容。尽管有十余国发言、七国提交拟备选案文，但谈判未达成一致，最终商定将议事规则草案的通过推迟到INC-2进一步磋商，但说明在通过之前将继续暂时适用于委员会的工作。

2023年6月INC-2在巴黎召开期间，“议事规则草案”成为会议前两日争议焦点。在副主席选举过程中，由于东欧和西欧国家组选举存在分歧，经协商一致破例进行程序性投票，引发部分国家对是否可对实质性问题进行表决的担忧。在随后的议事规则讨论中，争议从第37条延伸至第38条第1款（关于在无法协商一致时可否以三分之二多数表决通过决定）。部分国家主张将其置于方括号内，限制其适用。最终，INC-2未通过正式文本，仍保留草案，而是决议通过了解释性说明，指出：成员国对第38条第1款存在“不同意见”，对其临时适用问题存在争论，若在正式通过前引用该条，将回顾此分歧。

在INC-3（肯尼亚）与INC-4（加拿大）会议中，谈判继续临时沿用“带方括号的议事规则草案”与INC-2通过的解释性说明。主席在会议中多次强调将以“协商一致”原则主导谈判，并避免动用第38条第1款。部分国家要求主席重申不会援引该条款。

INC-5.1（2024年12月，韩国釜山）期间，主席再次确认议事规则草案继续“临时适用”，并重申对第38条第1款的争议仍未解决。多国代表要求确保实质性决定基于共识，并警告若任何国家援引第38条第1款，将重启INC-2未完成的议事规则草案谈判。

根据INC-5.2最新主席说明文件，2025年8月即将在瑞士日内瓦举行的INC-5.2会议将不再重新审议议事规则，而是沿用现有草案，将重点集中于谈判文书案文的定稿与核准工作。

综上，目前议事规则草案的核心分歧依然集中在第37条与第38条第1款。部分国家坚持“共识优先”，反对设置多数表决机制；而另一些国家则主张在实质性问题无法协商一致时应允许三分之二或四分之三多数表决。INC-2会议形成的解释性说明只是暂时妥协，既未解决根本矛盾，也为后续谈判留下制度性不确定。

这一不确定性已对条约文本谈判造成实质性影响。在INC-5.1会议上，围绕削减原生塑料产量、限制有害化学品等核心议题，国家间立场分歧严重，无法通过共识取得弥合，加之无法援引第38条进行表决只能反复搁置，谈判最终被迫延期至INC-5.2。

瑞士日内瓦万国宫外，塑料国际公约雕塑“思想者的负担”（The Thinker's Burden）。摄影：李小白

突破决策僵局：考虑灵活机制

面对程序共识僵局与核心条款分歧显著的双重瓶颈，一种兼顾“雄心”与“包容”的“中间路径”正逐渐获得关注——即引入“灵活机制”（flexibility mechanisms），在保障公约整体目标不动摇的前提下，允许各国基于自身能力、政策意愿与发展阶段，选择不同的加入方式与履约方式，来维护统一行动的全球承诺。

在国际环境治理经验中，灵活机制并非陌生。在国际环境治理史中，《国际防止船舶造成污染公约》（以下简称“MARPOL”）、《关于汞的水俣公约》以及《保护臭氧层的维也纳公约》及其《蒙特利尔议定书》均通过灵活设计实现了广泛参与与长期成效。在这些条约中，缔约方可以选择加入部分附件、采用不同合规路径、有区别的时限措施，甚至根据国家情况设定延迟履约期或“逐步削减”机制，确保在保持全球行动统一性的同时，为各国留出调整空间。

若参考MARPOL的结构，其将“核心条款”与“可选择性附件”分离，规定所有缔约方必须遵守的基本义务（如目标、定义、范围、实施安排等），而在污染物类别、控制措施等具体条款上，则通过附件灵活调整。借鉴这一模式，塑料条约未来亦可采用“模块化结构”：例如将限制原生塑料产量、逐步淘汰令人关切化学品、推进产品设计标准、废物管理等内容，按控制对象与技术路径分类灵活操作，既包括通过公开登记建立豁免时间表，也包括通过附件清单及科学审查委员会加入，部分为强制义务，部分为自愿加入。这将为有意愿国家提供推进高标准履约的空间，也为能力尚不足的发展中国家留出准备与适应期。

此外，“灵活机制”还可通过多路径履约模式体现。例如，《水俣公约》允许各国在汞产品淘汰时间表上设定延迟豁免条款；《蒙特利尔议定书》则设有发展中国家“过渡期”安排，并配备相应的财政技术机制支持。对于塑料条约而言，也可考虑设置“分层义务”或“动态路径”，以差异化责任与支持机制保障广泛参与与协同进步。

当然，灵活机制不是妥协机制。正如CIEL在其报告中指出的，任何形式的灵活安排都应服务于条约目标的实现，而非成为规避约束的工具。例如塑料本质是高分子聚合物（化学品），因此化学品管理条款与公约草案中的多项核心内容密切相关，包括产品设计、废物管理、回收利用和信息透明等关键环节。现阶段谈判文本没有化学品条款，如果再将化学品管理纳入可选择性附件，势必会削弱这些关联条款的执行效果，进而影响条约整体效力，甚至可能破坏其“终结塑料污染”的核心目标。

如今，2025年6月第五届联合国海洋大会上由95个国家签署的《尼斯宣言》已明确提出：若无法在共识下推进谈判，各国应探索使用联合国常规程序，确保协定最终能够落地生效。其中，灵活机制的影子亦隐隐可见。可以预见，在即将召开的INC-5.2会议上，灵活机制能否被纳入议程，不仅关系条约能否突破当前僵局，更关系其未来制度生命力与全球行动的可持续性。

瑞士日内瓦万国宫外广场，地标雕塑“残缺的椅子”（The Broken Chair）。摄影：李小白

寻求可能的未来：在共识与行动之间

8月5日至14日，INC-5.2将在联合国环境署欧洲总部瑞士日内瓦召开。届时，各国代表将围绕32条公约草案实质性条款展开密集磋商，并争取就条文定稿与通过路径达成一致。这或许是全球社会在《UNEA 5/14》决议授权框架下达成塑料污染具有法律约束力文书的最后窗口期。

在这一背景下，引入“灵活机制”的讨论不应被视为退让，而是务实的制度创新。它不仅有可能突破谈判僵局，更能为条约的长期有效实施构建稳固的制度基础。

塑料污染的威胁并不会因为谈判陷入僵局而停止蔓延。谈判尚未结束，可能性依然存在。但我们需要清醒地认识到：决定这份未来条约走向“协商一致”还是“行动一致”的，不只是程序，更是各国在全球环境治理中展现出的勇气、责任与担当。

（作者王玲系太平洋环境资源中心驻重庆代表处减塑项目协调员）

“可持续方法论”专栏，旨在理清城市在可持续发展中遇到的棘手问题，并提供解题思路与方案。

来源：王玲