成立40年，申根区遭遇“中年危机”？

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图片说明：7月10日，波兰边境警察在该国斯武比采市靠近德国的边境检查站检查车辆。 （视觉中国）

本报赴卢森堡特派记者 禹丽敏 本报驻法国特约记者 岳 雯 本报特约记者 王 洋

编者的话： 今年是申根区成立40周年。1985年，为取消各成员国之间的边界，保证人员自由通行和无限期居住，法德等5国签订《申根协定》，由此开启全球最大自由旅行区的建设历程。申根区的创建不仅为欧盟经济的发展提供助力，推动欧洲一体化进程不断向前，还促进了欧盟民众身份认同的形成。然而，进入“不惑之年”的申根区却因为多个成员国不断加强边境管控而受到质疑。美国“政治新闻网”表示，申根区正在经历“中年危机”。有学者认为，申根区正站在十字路口。还有智库提问：“在全球动荡和民粹主义的压力下，申根区还能作为欧洲团结的典范屹立不倒吗？”

“代表着‘无边界欧洲’的理想”

位于卢森堡东南部的申根小镇，坐落在摩泽尔河畔，与德国和法国仅一河之隔，是三国交界之地。这里葡萄园环绕，盛产雷司令等优质白葡萄酒，是卢森堡重要的酿酒中心。1985年，《申根协定》正是在这一宁静的地区签署的，而作为欧盟一体化和自由流动的支柱的申根区由此诞生。

近期，《环球时报》赴卢森堡特派记者前往申根小镇，探访这个申根精神开始的地方。记者住在摩泽尔河畔的申根酒店。从酒店出来，步行穿过摩泽尔河上方的桥梁，向右拐是法国，向左拐是德国，穿行三国，只需半个小时。当静谧的晚风吹拂着小镇时，记者沿着摩泽尔河前行，不多时便来到《申根协定》签署的地方——“玛丽·阿斯特丽德公主号”游轮。

1985年6月，德国、法国、比利时、荷兰和卢森堡五国代表在这艘船上签署《申根协定》。现在，刚刚翻新过的“玛丽·阿斯特丽德公主号”及其附近的申根博物馆已经成为各国游客来申根小镇游览的必打卡之地。船上展示着一张张当年《申根协定》签署时的照片，老式胶片的质感诉说着年代的久远。

根据欧盟委员会网站以及美国“政治新闻网”等媒体发表的文章，40年来，29个国家加入了申根区，包括欧盟现有27个成员国中的25国，以及非欧盟国家瑞士、挪威、冰岛以及列支敦士登。作为全球最大的自由旅行区，申根区涵盖4.5亿人口。按照设想，在这个区域内，成员国开放彼此之间的边界，无须检查证件就可实现人员和货物的自由流动。申根区被视为欧洲一体化进程的主要成就之一，而行动自由已经成为欧盟民众身份的基石。

“今天，人们实际上已经习惯了在申根区自由通行，但是在当时，让这个协定成为现实是一个不小的挑战。”身穿红色上衣的申根博物馆馆长玛蒂娜·克奈普对《环球时报》特派记者这样说。克奈普拥有德国和卢森堡两国国籍，担任该博物馆馆长已经超过15年。她向记者介绍说，申根博物馆刚刚对展厅进行了升级改造，布展涵盖历史文献、互动装置和游客体验区等。如今，博物馆每年平均接待访客约4万人，且来自亚洲的游客数量不断增多，“他们来到欧洲，大多持有的都是申根签证，这意味着他们可以轻松穿越欧洲多国，而这让他们感受到一种被信任的力量”。

目前，中国游客可申请为期5年的多次往返申根签证。这意味着申办一次签证即可畅游申根区，大幅简化出行手续。此外，欧盟今年将启动申根电子出入境系统和统一在线签证申请平台，未来将用数字技术支撑更高效、更透明的边境管理。

“申根区代表着‘无边界欧洲’的理想，也代表着自由、信任、合作与和平，但这些都不能被想当然，需要持续保卫。”克奈普说。她的担忧并非空穴来风——近些年来，申根区实施边境管控的成员国越来越多。

“正在我们眼前‘融化’”

自2015年难民潮以来，申根制度的核心原则屡遭挑战。当叙利亚等国难民通过希腊、意大利等南欧国家涌入欧洲时，多国恢复边检。根据欧盟委员会的统计，截至目前，申根区29国中已有12国启动边境管控措施。

据美国“政治新闻网”报道，临时边境管控正在成为一些申根区国家的“固定操作”，而申根区“正在遭遇中年危机”。“德国之声”称，作为欧盟最重要的过境国，德国自2015年起在与奥地利接壤的边境地区开始实施管制，以阻拦非法移民。截至去年年底，德国已在与其9个邻国的所有陆地边界重新实施管制，这是前所未见的。同样在2015年，奥地利和法国开始实施边境管制措施。2024年12月，荷兰也开始对从德国和比利时入境的旅客实施边境管制。

“申根正在我们眼前‘融化’。”来自西班牙的欧洲议会议员洛佩斯·阿吉拉尔表示，自从新冠疫情暴发以来，情况严重恶化。他认为，在解决移民问题的过程中，各国已经开始“过于频繁地”诉诸边境管控。法国《回声报》指出，虽然《申根协定》允许在“存在严重安全威胁”的情况下临时恢复边境控制，但欧盟委员会对此类措施实施的范围、必要性与持续时间有限制。

据美国“政治新闻网”报道，在今年早些时候发布的报告中，欧盟委员会称临时边检措施是对欧盟自由旅行原则的“贬损”。根据该报告，欧盟委员会“与这些（实施边检措施的）国家保持密切联系”，这种“联系促进了信息交流”。报告还写道，欧盟委员会的监测显示，这些控制措施具有“非系统性”。洛佩斯·阿吉拉尔表示，欧盟委员会未能评估各国的边境控制计划是否必要或适当。

申根区成员国在实施边检时，通常表示这是为了遏制非法移民、打击人口贩卖或维护国家安全而采取的必要措施。不过，对于这些措施是否真的有助于实现上述目标，欧盟内部分歧较大。

60岁的法国石油行业经理奥贝尔在接受《环球时报》驻法国特约记者采访时表示，无论是法国还是德国，是不可能敞开大门接受所有人的。他认为，短期内严格的边检措施虽会增加一定的时间和生活成本，且执行起来会有一定的难度，但从长期来看，是非常有必要的，这是为了让欧洲国家民众回归原有的平静生活。他特别提到今年1月全面加入申根区的保加利亚，称该国与土耳其之间的部分边境地区“极其敏感”，而土耳其是移民过境的重要国家，如果不设置严格的边境检查，可能会给欧洲带来更多的非法移民和治安问题。

30多岁的法国女士勒努夫与奥贝尔观点类似。她对《环球时报》驻法国特约记者说，相对于德国，法国的边境线比较简单，也正是因为这样，才更需要德国等国搭建保护线，以确保欧盟外部边界的安全。对于在法国学习的年轻学生来说，这样的检查令他们感到更安心、更公平，因为只有管控好边境地区，才能更有效地减少犯罪并遏制恐怖主义。

不过，有分析人士认为，上述边境管控措施在解决非法移民等问题上收效甚微，更多的是象征性的政治操作。据“德国之声”报道，德国警方表示，今年春季加强边境检查的第一个月，仅有160名寻求庇护者被德国拒之门外。波兰媒体报道称，5月至6月中旬，德国将约1000名移民遣返波兰，这一数字与往年比，并无明显差异。卢森堡大学客座教授尼纳贝尔认为，随着极右翼力量的崛起，民粹主义叙事在欧洲各党派中日益盛行，中间派领导人面临着在移民问题上展现强硬态度的压力，而边境管控是一项受公众欢迎的、肉眼可见的措施。

芬兰国际事务研究所高级研究员海尼科斯基在美国智库卡内基国际和平基金会网站上撰文称，自2015年秋季以来，申根区就不是无国界的。事实上，无论是面对难民潮还是新冠疫情，重新引入边境管控措施一直是一些国家面临危机时的第一反应。实施边境管控的政治成本很小，检查通常是随机进行的，大多数人都能通过边界，不过这样做的一个问题是取消这些管制措施在政治上是不可能的。由于人们希望边境检查起到威慑作用，取消相关措施可能会产生负面效果。同样，由于这些检查在申根区成员国国内政治中具有象征意义，它们对申根制度和欧洲一体化的影响也具有象征意义：这是一个将国内事务置于欧盟事务之上的信号。

“申根区的未来取决于这一选择”

“申根（制度）是否仍然适用？”美国智库卡内基国际和平基金会网站发表的文章提出这一问题。

根据欧洲理事会以及欧盟委员会网站发表的文章，从经济角度来看，申根区的设立让欧盟企业物流更加便利，有利于创新和经济增长。德国IFO经济研究所则计算指出，申根区国家间的过境速度平均比非申根国家间快20倍，这对企业运营至关重要。欧盟委员会的数据显示，现在每天有200万人往返于申根区内部边界。申根区促进了欧盟内部贸易，2024年贸易额超过4.1万亿欧元。去年，申根区再次成为世界上游客最多的目的地，接待游客超过5亿人次，推动了整个欧盟的经济增长。早在2016年，法国智库“法国战略”就估计，如果全面恢复边境检查，每年将给申根国家造成超过1000亿欧元的经济损失。

对于欧盟民众来说，申根区促进了欧洲共同价值观和欧洲共同身份的发展。德国Statista网站今年1月发布的民调结果显示，2024年，当被问及对申根区的态度时，72%的欧洲人认为这一无边界地区是欧盟的主要成就之一。卢森堡前外交大臣、申根谈判代表阿塞尔博恩曾表示，有了申根，欧洲才真正远离了战争与分裂。

不过，荷兰格罗宁根大学学者博尔内曼认为，在成立40年后，申根区站在十字路口。希腊欧洲和外交政策基金会学者尼科洛娃称，由于技术革命、气候危机和日益严重的不平等，世界正在经历巨大变化，多重危机导致的不确定性甚至蔓延到欧盟。多瑙河区域和中欧研究所所长塞谢弗表示，申根模式目前在政治上很脆弱。边境管制措施从“临时性”变成半永久性会侵蚀民众对欧洲一体化的信心。

“申根区成员国加强边境管控提出了一个根本性的问题：欧洲想要一个什么样的申根区？”博尔内曼表示，申根区的未来取决于这一选择：欧盟希望建立的是一个确保所有合法居住者的流动性，以实现其欧洲一体化承诺的制度？还是一个给予欧盟民众特权而排斥他人的差异化空间？它可以演变成一个更具包容性的框架，也可以变成各国的拼凑体，从而破坏欧洲凝聚力。

面对申根制度的动摇，克奈普呼吁道：“今天的挑战，也是对团结的挑战，每一个申根区内的人都要认识到，我们需要团结在一起。”尼科洛娃认为，在动荡的世界里，关闭边界不是正确的选择；唯一的选择是通过解决不平等、维护正义和促进更大的团结来维护民主。谢弗表示，欧盟与其让申根制度成为各国关于移民或安全问题辩论的受害者，不如通过协调移民治理维护申根制度的自由流动原则。欧盟负责内政和移民事务的专员布伦纳在一份书面声明中说，申根制度的力量与保护欧盟外部边界是交织在一起的，“只有通过建立一个完善的支持系统，包括强有力的警察合作和有效的边境保护，申根区才能继续发展”。