冼村旧改15年：依法动迁与存量更新的广州样本

南方财经见习记者郭莎 实习记者钟宸 广州报道

在广州珠江新城的钢铁森林之间，有一块长久未被抚平的“疤痕”。

穿过华夏路、花城大道高架交错的车流，在CBD核心位置的玻璃幕墙间，一片矮旧的红砖楼房曾如顽石般伫立在高楼林立之中。

它曾被称为广州CBD中心最后的城中村。2019年国内上映的一部电影《风中有朵雨做的云》曾在这里拍摄，让这里声名大噪。这个地方叫冼村。

7月20日，勾机缓缓轰鸣，掀起漫天灰尘，最后两栋村屋被推倒。那一刻，冼村近2000栋村屋全部清零，15年改造之路画下句点。这片曾经“未完成的拼图”，填补进城市更新的整体画卷中，标志着广州城市更新史上一个重要节点的完成。

近两日，南方财经记者走访冼村回迁小区，发现小区内楼房基本都已建成，临街店铺门面正在修建。一位冼村居民说：“目前有些配套的基础设施还在建设中，不过，原住村民都搬进了新家。”

在早年的城市扩张与发展中，冼村凭借地理位置优越迅速吸引大量外来人口聚居，形成经济活跃、空间密集的典型“城中村”生态。但同时，这也为后续的更新改造埋下了诸多隐患。

冼村改造之所以旷日持久，原因并不单一。村务决策早期缺乏透明机制，改造方案存有争议，集体经济遗留纠葛等诸多问题给冼村改造蒙上了一层阴霾。广州市社会科学院研究员彭澎向南方财经记者表示，冼村旧改问题反复、利益复杂，很多城中村的矛盾都集中体现其中。

但在政企村三方通力合作下，历经10年未签约户已经降至个位数。在最后的攻坚克难上，天河区委、区政府探索出了一条新路径——依法动迁。

冼村回迁楼 南方财经实习生钟宸/摄

依法动迁的冼村样本

冼村旧改是广州市依法动迁成功实践的第一例，提供了一个在依法依规的前提下去推动城市更新的样本，形成“顶层设计+基层治理+依法推进”的可复制模式。天河区创新探索出两条路径——对已转为国有土地的融资区，按国有征收程序处理；对属于集体土地的复建区，由村集体收回土地使用权，并依法申请行政处理和强制执行。

2024年5月《广州市城中村改造条例》（简称《条例》）实施，成为全国首部专项法规，明确集体土地收回的程序，进一步使拆除提速。

一直以来，留守户问题是各地城中村改造进程中的难点。此前，城中村改造依赖零散的政策或上位法，如《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“土地管理法”）规定国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

广东合盛律师事务所高级合伙人徐清波律师向南方财经记者表示，2019年，土地管理法的修改是法律层面第一次就集体土地因公共利益征收对公共利益的含义及范围进行了界定。但从这些年的实践来看，旧改过程中对公共利益的认定和原产权人的利益保障仍然存在完善、细化和提升的空间。

《条例》则明确了在个别未达成征地补偿安置协议情况下强制执行的法律程序，为解决冼村的拆迁僵局提供了法律依据。依照该条例，天河区政府依法对融资区未签约户作出了补偿安置决定。2024年12月，经过法院一审、二审判决胜诉和依法催告后向法院申请进行了强制执行。

冼村旧改于2010年启动，拆除长达15年。15年既体现了问题的难度，也见证着城市改造思路的进步。

徐清波表示，广州探索的通过人大立法解决的新路径，如能有效解决问题且副作用较小，将可能被其他城市效仿。事实也的确如此。东莞市第十七届人民代表大会常务委员会第二十六次会议于2024年11月25日通过的《东莞市城中村改造条例》，已于今年6月1日起施行。

数据显示，2024年全国实施城中村改造项目1863个，惠及居民136.7万户，建设筹集安置房189.4万套。

“城市更新是城市发展中的必经之路，城中村的拆除改造从来不是易事，城市更新的过程中如何去平衡公众利益、社会发展、文化传承是绕不开的难题，在这之中要在效率与公平中找到平衡。”广州大学房地产研究所所长陈琳向南方财经记者表示。

《条例》是一次兼顾效率与公平的尝试，对于规划、补偿、执行、争议解决等环节都做出了系统规定，注重平衡各方利益与保障居民权益，凸显程序公平。例如，《条例》明确了改造意愿征询通过的比例要求，拆除新建类项目需经村集体三分之二以上成员及村民同意方可启动改造。

徐清波认为，城市的更新发展并非取决于建筑物的整齐划一，注重保护各项权利和激发经济动能才是持久有效的做法。“在旧改过程中原产权人的合法权利和利益得到保护、让人感受到公平，更能实现公共利益与个人利益的统一；建议慎用（少用或不用）征收手段、善用多元化路径解决城中村改造中留守户的问题更能经得起时间的考验。”

冼村临街建筑正在修建中 南方财经实习生钟宸/摄

老城焕新的广东解法

2024年底中国城镇化率已达67%，这意味着城市里住了9亿多人口。随着经济发展水平提高，一些土地、建筑的用途已经不符合城市发展的需求，“推进城市更新”成为存量阶段的主线任务。近期中央城市工作会议指出：“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。”

上海易居房地产研究院副院长严跃进对南方财经记者分析，中央城市工作会议提到的上述内容，实际上是对房地产市场和城市发展的规划产生了变化。一方面是房地产市场进入成熟期，老百姓对住房需求的客观程度发生变化；另一方面是城市更新重点发生变化，更聚焦于能否盘活存量。

城市更新作为“十四五”规划的重要内容，已从单纯的空间改造升级为撬动经济转型与内需扩张的核心引擎。除了有效带动房地产相关产业链的消费和投资之外，更能激发内部空间潜力，吸引更多企业和人才进驻，带动消费潜力和内需。例如，由城中村改造而来的琶洲互联网集聚区集聚了阿里巴巴集团、蚂蚁集团、抖音集团等众多重点企业，作为人工智能与数字经济先行试验区，引领了广州经济发展。

冼村完成最后拆除正是广州城市更新进入新阶段的一处缩影，广东省城市更新的力度正在不断提升。横沥镇群结村142亩留用地闲置近10年，引入华创医疗健康产业园，并联动周边企业形成了产业集群，沉睡的土地变成了产业的沃土；广州市番禺区罗边村充分联动周边的历史文化资源，定位“岭南风韵·科技文创新区”，不仅保护了破损严重的岭南风貌建筑，也利用毗邻大学城与万博CBD大的优势打造文创高地，创造了大量就业岗位。

严跃进指出，冼村的改造拆除与中央城市工作会议的精神一脉相承。本轮城市更新更聚焦于优良地段和核心区域，建设“好住宅、好小区、好社区、好城区”。这正与冼村改造所体现的治理思路深度契合：从最初依赖行政拆迁与市场力量推进，再到引入法治手段保障拆迁、完善回迁社区建设，冼村正经历从粗放推进到精细治理的转型。这将为城中村未来的治理改造带来启示，也正是广州为全国城市存量更新提供的一个样本。

此次中央城市工作会议上，“人民城市”概念被多次提及，从“坚持人民城市人民建、人民城市为人民”到“坚持因地制宜、分类指导，以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标”，再到“深刻把握建设现代化人民城市的目标定位，自觉践行以人民为中心的发展思想”，一系列表述都凸显了这一理念的核心地位。

严跃进表示，城市更新不应止于建筑消长，更在于配套公共设施的完善升级，重构公共空间，回应人民诉求。当城中村不再是“伤疤”，而成为可复制治理范式，“人民城市”的建设也便向前迈出坚实一步。