北洋海军军费到底有多少？

来源：北洋水师网 作者：姜铭（著名历史学者）

北洋海军经费问题，由于海军衙门档案早已散失，长期缺乏系统研究；而海军经费又与颐和园工程有关。近百年来，人们对北洋海军经费的传说纷纭不一，成了历史上遗留下来始终没有清算的一笔宿帐。本文根据已经发表的档案奏折等正式文件和其它史料，试对海军经费作初步的整理分析，以作引玉之砖。

一、北洋海军经费协拨的基本线索

北洋海军常年经费主要来源于关税厘金的协拨，即“海防经费”。以后又包括海防捐输，准军协拔等等。从光绪元年至二十年，经费协拨的沿革，大体可分四个阶段。
第一阶段，光绪元年七月至三年六月，海防经费规定从关税、厘金项下分拨南北洋，实际全解北洋。
光绪元年四月，上谕李鸿章、沈葆祯督办南北洋海防事宜，当为北洋海军筹创之始。六月，总理衙门会同户部奏定，每年由粤海、潮州、闽海、浙海、山海五关并沪尾、打狗二口各提四成洋税，暨江海关四成内二成洋税合计约银200余万两；苏、浙厘金项下各提银40万两，闽、赣、鄂、粤厘金项下各提银30万两，共200万两；总计400万两，分解南北洋大臣李鸿章、沈葆祯兑收1。但在当年，李鸿章就向沈葆祯诉苦：“户部所拨海防额款，本为搪塞之计。各关四成，惟粤海、浙海可稍匀而为数无几，其余各有紧饷。各省厘金，惟江西、浙江可稍匀拨，亦断不能如数，其余皆无指望。统计每年实解不过数十 万”2。沈葆祯知各省空虚，有报无解，奏请尽数解交北洋。在这两个财政年度里，各省关解结北洋的海防款项仅仅“将及200万”3，为名义拨款的1/4。
此阶段中，发生过一出丁日昌争款的插曲。光绪三年，新任闽抚丁日昌提出台湾地属南洋，要在南北洋海防经费的关税款额中划出1/4，各省厘金中划出半数解交福建，奉旨依议4；后又奏将所拨台湾办铁路经费改办马车路，所余之款购买铁甲船5，使得李鸿章大为不满。丁日昌自知无力再与李鸿章分庭抗礼，旋即表示购置铁甲船“仍归南北洋大臣督办”6，闽浙总督何璟更主动将已解福建的经费交还李鸿章。一场风波遂告平息。
第二阶段，光绪三年七月至十一年。南北洋经费分解。
沈葆祯因海防经费大量被挪垫抽分，而南洋原可腾挪之款源日益见拙，于光绪三年请求截留洋税一年（部准六个月）。四年二月，又上奏提出：“饷项如此之拙，海防如此之重，而派定南洋海防经费，若仍悉数解归北洋，似臣博推让之名而忘筹防之要务，使后之人无可籍手，臣心何以自安？”7要求海防经费“仍照初议，划开分解，各清款目”8。联系到上年部准截留洋税，南北洋分款的确切时间，当为三年七月。
南北洋经费分解后，“浙江、江西、湖北三省厘金及各海关四成税实解北洋者，每年匀计，不过30余万两，视原拨每年200万之数尚不及十成之二”9。因此李鸿章于六年提出，“与其拨多解少，何如实拨实解”。建议“将江西、湖北各原拨30万，浙江原拨40万，悉按八成数目实解南北洋分收，不得再有丝毫短少。其江苏原拨厘金40万，广东、福建原拨厘金各30万，现皆不能报解，计南北洋每处实少收银50万两，……拟请改拨他省有著的款”10。奕訢等人研究后上奏，“闽粤两省尚可藉词截留有案，至苏省别无事故，岂容将户部奏准奉拨之款，数年以来未解分毫，实属不成事体！……自奉到此次部文后，务将应解南北洋海防经费按年扫数解清。……该督臣所请改拨他省之处，应毋庸议。……浙江应解海防经费每年32万两，江西、湖北应解经费每年各24万两，务必年清年款”11。此后各地厘金皆按八成指标起解。即便如此，也未能足额。七年至十一年五年中，各地税厘解拨北洋仅420万两，平均每年80余万两，李鸿章为弥缝额缺，于九、十年间提用淮军协拨及长芦运库银116万两，十一年又动用直隶海防捐输112.8万两。
第三阶段，光绪十二年。海防经费由海军衙门收放。
光绪十一年九月，海军衙门成立。户部规定海防经费统由海署收放。其来源，除常年海防经费400万两，向来解不足额外，有粤省余存洋款42万余两，闽省造船余存60万两，部库所存神机营息借洋款108万两，各省海防捐输100余万两，总理衙门匀拨出使经费25万余两。这些存款息款，“日拨日清，其涸立待，嗣后无以为继”12。且东三省练饷每年100万两也要由海署筹拨。不到一年，海署便焦头烂额。十二年十月，奏请自次年起，南北洋额支款项和北洋七舰（后为八舰）经费，由海防常年经费和海署库存分别支付13。
第四阶段，光绪十三年至二十年。南北洋额支款项，由海防常年经费内开支，北洋铁甲舰、巡洋舰经费由海军衙门另款拔出。
这是北洋海军史上的重要时期。舰队在此期间基本编练成军。随着《北洋海军章程》的制订，海军额支除个别大工程外，基本稳定下来。各主要军港要塞旋亦相续完工。尽管这一阶段李鸿章依然不断指责各地拖沓协饷，但北洋海军的岁入经费平均保持在130万两上下，基本能够满足支出的需要。这种局面，维持到甲午中日战争爆发。
概而言之，北洋海防经费从未解足份额（见表一），每年实际收入在100万两左右波动。二十年中，北洋海军领到的海防经费，共达2300万两，其中后八年共收1053万两，约占同期国库开支的1.6％左右15。在筹集经费的过程中，存在着清朝中央政府和地方军阀集团之间，各地方洋务集团之的勾心斗角。清政府派定的海防款项，常被地方督抚以种种理由拖欠截留。

二、北洋海防经费的主要开支

北洋海防协饷二十年中时总支出大约为2130余万两（见表二）。统计数字表明，光绪十二年前，海防经费的使用率并不高。直至十三年后，每年用款与实际收入之比才超过92％以上，这与北洋主力军舰陆续购到，海军支出日益繁多和固定的状况是相符合的。
每年一百几十万两的海防协饷主要供应四方面开支。
甲、购置船炮军火
海防经费筹集后，李鸿章即用银165万两，先后向英国购买了“龙骧”等八艘炮船和“超勇”、“扬威”两艘碰快船。以后虽不直接再用大宗海防经费购买作战舰只，但仍陆续添置了一批运输船、练习舰、工程船。此外，还大量购入西洋枪炮、鱼雷、弹药和一批制造弹药的机器。由于进口军火缺乏统一规划，造成枪炮型号、口径的混乱。据光绪十二年统计，当时北洋各炮台军营（不含军舰）使用的火炮，竟达八十四种多17，这给国内兵工厂弹药生产带来极大不便，从而进一步造成对进口的依赖。按历年海防报销折粗率统计，二十年中购买船炮军火的总开支达800万两，占各项开支之首位。
乙、例支薪粮公费
北洋海军例支薪粮公费包括三类：
1.舰队例支薪粮公费。
北洋舰队薪粮公费包括舰队官兵薪俸、行船公费、医药费、酬应公费等。按海军衙门规定，定、镇、济、致、靖、经、来七舰及后来服役的“平远”，薪粮公费及燃料、维修费用，由海署另行拨款（光绪十二年至二十年，这笔费用共达370万两）。此外各舰，仍在北洋海防经费内支款，大约每年需用二三十万两。
2.基地人员的薪俸及日常办公用费。
包括水师营务处、港坞、炮台、学堂、医院等等，大约每年支付15万两。
3.洋员薪俸川资。
北洋海军常年聘用外国教官、顾问，给予高薪水高待遇。随着舰队训练成军，所雇洋员日益减少。海署规定，致、靖、经、来四舰洋员经费，在八舰薪粮公费中统一拨款，其他洋员，一律由海防经费支薪。以光绪十五年为例，这年海防经费支付给洋员、翻译的薪俸及回国川资共4万余两。
丙、军港及防务设施建设
从光绪六年至十六年，先后在大沽、旅顺建造船坞及附属工厂，又在旅顺、威海修筑了当时中国两大最新式军港，四周遍布炮台，形成防御体系。这一系列工程，除旅顺坞、厂、码头承包给法国人德威尼，共耗资139万余两，由直隶海防展捐项下拨银62.1万余两，户部及郑工捐拨银53.9万余两，购买“致远”等四舰余款6.9万余两移用外，所缺部分及北洋其他各项基建工程，在海防经费内动支共约240余万两。
丁、腾挪款项
总署和户部确定年拨海防经费四百万两后，此款便成为众目睽睽的一大财源。每当清政府财政拮据，便从其中大量腾挪18。查北洋海防报销折，仅光绪元年至六年，就从中挪用“滇案恤款”20.3万余两，“借拨河南买米银”4万两，“山西河南两省赈款”20万两，“京师平粜不敷价银”7.4万余两，“河间等处井工”4万两，“惠陵工程”4万两等等19。光绪十二年，海署又借口经费不足，责请将南北洋经费、东三省饷项，自光绪十三年正月起统按二两平(即京平)核发20，每百两可扣除六两平余，用来划抵名义上由海军衙门专款拨发的“定远”等八舰薪粮公费。据光绪十三年至二十年“定远”等舰经费报销折片统计，八年中平余划抵薪粮的共二十余万两。以上所有各项，虽然在北洋海防报销折内是列入“登除”栏目，但毕竟都是从海防协饷中腾挪抽分的，且总数达170余万两，超过北洋海防经费总收入的7％，所以不能忽视。
此外，海防经费还有许多零星支出，二十年中，累计总额也有几十万两。因过于琐细，不作详列。

三、北洋海军主力军舰的购舰费用

除海防经费协拨外，李鸿章利用北洋海军拱卫京畿的有力地位，或向户部申请额外拨款（如旅顺基地建设费用），或从其他派系手中巧取豪夺，从而开辟了新的财源。这在“定远”等七大主力舰只的购买过程中表现得尤为明显。
光绪五年十月，当时被誉为精通西洋军舰的李鸿章在购买了八艘蚊炮船后，又上奏鼓动各省购买。奕訢感到北洋经费稍充，而南洋海防经费所拨不多，若不稍为衷益，恐难以集事。决定在出使经费项下“两年内陆续共拨银40万两接济南洋购船之用”21。购船之议霎时遍及全国。福建虽然省城两被水灾，库储如洗，但考虑密迩东洋，海防吃重，决定从地方经费中竭力筹措款项，购买蚊炮船、快船22。南洋也拟用出使经费购买快船。李鸿章抓住各地银票纷纷出手，托其代购的机会，演出了一幕偷梁换柱的活剧。
六年初，李鸿章忽然提出英国海军部愿将转购自土耳其的柏尔来、奥利恩号两艘铁甲舰出售，价银共200余万两，中国应立即购回，否则“机会一失，中国永无购铁甲之日，即永无自强之日”23。但是又称：“敝处积存海防经典虽有140万两，计开除已订兼碰快船价65万两，赫德续呈添带小雷艇价尚不在内，约估需备10万应用，是已去75万两，尚余65万两，……已约同德国兵部较订最精枪样连子药卷及造子机器共合30余万两……除此则仅余35万矣。目下筹备海防吃紧，动辄需款，津郡要地，岂可毫无存储？”24他建议将闽省添购蚊炮船、碰快船及南洋议购碰快船经费，移购铁甲船。柏尔来“即拨归闽，闽当独任其费，尚属有款可抵”；奥利恩“如有成议，应令南洋将拟购碰船之65万两作抵。……此外所短之数，连运费似需40余万两，届时即尊明示中外统筹，或仍由出使经费所余内尽数借拨，或酌借部库洋税若干”25。后来英国拒绝出售这两艘军舰，李鸿章指示驻德公使李凤苞改在德国订购了“定远”、“镇远”号铁甲舰。
“定远”舰加价140.9万两，“镇远”舰舰价142.48万两，加上各项杂支、回国路费，共支银3399240两26。
挪用福建、南洋经费仅敷购买一舰。李鸿章提出拨用“淮南北盐商议捐报效银100万两”又称“各省拨借轮船招商局官款，拟于该局运漕水脚项下分年扣还，计每年应拨还银35万余两，在各省多属闲款，其缴还多少有无，无关紧要。应请酌提招商局三届还款100万两，抵作订造铁甲之需”27。所谓“盐商议捐报效银”，历来是明火执仗的勒索，至于挪用招商局归还各地官款，更是榨取地方财政。说到底，这些负担都转嫁到劳动人民头上，而李鸿章却不费吹灰之力，筹得购买铁甲舰364万两巨款28，并最终把这两舰纳入北洋囊中。
　　光绪九年，李鸿章在订购了定、镇两舰之后，又用购舰余款247274两，加上从淮军第八案报销款内挪用的438930两，共686204两29，购买了“济远”号巡洋舰。
　　十一年，清政府因福建船政局所属军舰在中法马江之战中全军覆没，决定照“济远”式样，在英、德“定购四只备台澎用”30这就是“致远”、“靖远”、“经远”、“来远”。致、靖平均舰价82.87万两，加上各项杂支，两舰共支银1697454两。经、来平均舰价为84.35万两，加杂支，两舰共支银1739761两。四舰共支银3437214两31。经费来源为户部提用神机营借英商怡和洋行洋款248万两，海军衙门转商户部指拨各省展限海防捐输银751117两及江海、闽海、浙海三关洋药税厘266187两，总计3497305两，扣去购舰费用，尚余约6万两，被李鸿章挪用于旅顺船坞工程32。这一次，北洋又分文未出，坐得原定拨给台澎的四舰。更妙的是，李鸿章还用神机营借款拨归购舰费用存银行的利息7.8万两，略加贴补，又从英国购得头等出海大鱼雷艇“左队一号”33。
　　合计以上购舰费用，耗银近800万两，皆从海防协饷之外攫取，李鸿章敛财手段可谓高明，但却进一
步加深了湘淮系集团之间的重重矛盾，影响南北洋不能“和衷”34。

四、海军经费和颐和园挪款

长期以来，流传着这样一种说法，颐和园是挪用海军经费3000万两（还有几种说法，数字略有上下）修建的。这种说法的最初依据来自梁启超《瓜分危言》、王世和《造陶庐日录》、池仲祐《海军大事记》等私家记载。近年又有不少学者运用档案文献作进一步核算。此事与北洋海军发展关系很大，下面作一些简要的分析。
颐和国原名清漪园，第二次鸦片战争中被焚，光绪十四年二月上谕改名，修园工程公开化，但相当部分在这以前已经完工或加紧施工35。李鸿章于光绪十三年六月致函奕劻：“万寿山各座落陆续经营，截长补短，实费尽筹。鸿章愧不能效一臂之助”36。有的同志断定“截长短补”即为挪用海军经费，并认为海署十二年春定将南北洋海防经费按“二两平”核放，系扣除平余用于园工；又说十二至十四年海防捐输亦挪于园工37。这些推论似还缺乏更有力的证明。
　　海军衙门在光绪十四年的一份奏折中提到，现在每年所入不及300万两，而放款必须330万两，是以奏请由户部每年添拨洋药加厘税银200万两，“臣奕譞发意以30余万两补放款之不足，以20万两分年缴还赏借三海修工之款，其余40余万两，一半修建颐和园等处工作，一半留为续办第二枝海军经费。无如郑工不完，户部无可添拨，现又奏请筹拨银数10万两，即使部议照办，仅能补放项正款之不足，于赏借之款及工作，海军一时均无从顾及。……所有颐和园等处接修各工，臣等惟有将现存之457500余两闲款，尽数撙节动用”。38十五年六月十一日，奕劻又奏：“通盘计算，海军经费果能按年全数解清，尚能勉强挹注，从今岁而论，即可每年腾挪银三十万两，拨交工程处应用”39。这两条材料是颐和园公开施工期间挪款的证据。十四年十二月，海署曾奏：“余平、捐输两项，拟另款存储，专备工作之需”40。这笔款项究竟多少，目前是笔烂帐。据统计，光绪十三年至二十年海署克扣南北洋将士员弁薪粮及东三省练兵军饷的平余银共约80万两，皆被挪至园工41。
　　从光绪十七年四月二十八日起，慈禧常驻颐和园，说明规模初具。可是工程仍在继续，并开始筹备慈禧六十寿诞庆典，海军衙门经费继续挪用于园工。是年二月十六日奕劻片称：“查颐和园自开工以来，每岁暂由海军内腾挪30万两拨给工程处应用，复将各省督抚认筹海军巨款260万陆续解津发存生息，所得息银专归工用。……惟每年拨工之款原属无多，各省认筹银两亦非一时所能解齐。钦工紧要，需款益急，思维至再，只有腾挪新捐暂作权宜之计。所有工程用款即由新海防捐输项下暂行挪垫，一俟津存生息集有成效，陆续提解臣衙门分别归款”42。八月二十五日，奕劻、福锟奏：“此次奉报出使经费197万两款内，已于本年四月间准总理衙门咨开奏准，暂行借拨颐和园工程银100万两，由津生息项下按年尽数归还”43。
　　目前虽无法找到颐和园挪款的全部细帐，但以上几条材料是有其内在连续性的。从中计算，海署挪款共400余万两。此外，据考证，海署自光绪十二至十四年共收海防捐157.7万余两，光绪十五年至甲午战前共收海防新捐200万两，也都流入园工43。
　　应该指出，挪用于颐和园工程的，是海军衙门经费，而非北洋海防协饷。表一的统计数字表明光绪十
五至二十年间，北洋海防协饷收入基本稳定，平均约137万两，高于前十四年的平均数。奕譞、奕劻主持园工，筹措经费，给人以海署即颐和园工程处的印象。但修园经费却非海署独任。梁启超称，自马江败后，“群臣竞奏请练海军，备款3000万……颐和园工程大起，举所筹之款，尽数以充土木之用”45。太监王世和言，海军各堂司仅为贪污中饱而“谋修清漪园，动款3000余万”46。这些说法，与海军经费筹集的一般规律相差太远。海署除维持海军及年拨100万两充东北练饷外，要在光绪十四至二十年中另外筹款2000万两或3000万两（即平均每年另筹300至400万两）是不可能的。梁启超文章自在于鼓动反对慈禧的专制统治，言过其实，不能据作信史。海军发展受阻固然与园工有关，但是还应从清政府整个财政状况去作进一步的分析。园工而外，十四年光绪帝婚礼耗资达500万两，户部又拨郑州河工60D万两，山东河工200万两，及新铸制钱工本……”47经费窘迫，可想而知。十四年《北洋海军章程》制定后，朝野普遍认为北洋舰队已经成军，李鸿章也吹嘘“就渤海门户而言，已有深固不摇之势”48。在多种因素作用下，户部于光绪十七年规定南北洋两年内停购外洋船炮。撇开全局不论，把海军扩充停滞完全归咎于慈禧太后个人纵欲奢侈，是不符台历史真实的。
　　这里，还应谈一下260万两“海军巨款”事件。十四年九月，醇亲王奕譞致函李鸿章，透露“万寿山用款不敷”，嘱其与各地督抚“设法集款200万两存储生息，以备分年修理”49。李鸿章悟出此乃慈禧的意旨，立即通报粤督张之洞、江督曾国荃、湖督裕禄、鄂抚奎斌、川督刘秉璋、赣抚德馨等人，布置各地报效。他对张之洞说：“窃以粤中指款名目繁多，若能酌节用项，分次匀提，正与朝旨邸教不动正款主意相合。……每年得20万，五年积成100万，则尊处已独任其半。此外南洋各处一二善国，从而附益，便可观成”。他对曾国荃讲得更为露骨：“邸意所注，首望香帅，次则台端。……但当频年搜刮之后，何处得有闲款？目前需用已亟，无论正杂各款，均可移缓就急，分年提解”51。各地督抚心领神会，争先恐后，结果合计集款竟达260万两52。为了掩人耳目，这笔款项被称为“海军经费”，“存诸北洋生息，按年解京，以补正杂款之不足。本银专备购舰、设防一切要务”53。不久，御史林绍年上奏要求停止报效，竟遭朝旨严行申斥，而李鸿章、张之洞及所有参与筹解“海军巨款”的督、抚、藩、臬、运司却受到奖叙。这一事件充分暴露了清廷的腐败，吏治的黑暗。确切地说，这260万两巨款是不能算在海军账上的54。
　　北洋舰队是洋务派标榜“御侮”、“自强”的样板，苦心经营凡二十年，耗银3000余万两，北洋海防经费支出总额，相当于同期江南制造局以及福建船政局从创办到中法战争爆发十七年总支出之和，数目不能说不大。所以人们常把北洋舰队的覆灭，视作洋务运动破产的标志。目前我们很准确切断言，这笔巨款资金对于北洋舰队是否足够。从宏观看，正如恩格斯所说，再也没有谁象“国家那样感到苫恼的了。国家现在建造一艘军舰要花费以前建造一整个小舰队那样多的金钱”55。这种情况对于一个近于崩溃的封建国家是更不胜负担。更新军队装备，建设近代化海军，是时代发展的要求，也是清政府企图维护其统治的需要。 但建立在小农经济基础上的封建国家，没有相当的生产力水平和广泛的财源，仅靠各种捐厘税金来维持一支近代化海军是十分困难的。清政府采用挖肉补疮的办法筹措资金，难免捉襟见肘，并且激化各方面的矛盾，这是北洋海军不可能真正获得发展的重要原因。

（注释略）