河南一房产公司垫付千万征地补偿款，起诉市政府等被驳回，最高法再审改判获841万

5年前，河南南阳某房地产公司提起诉讼，要求南阳市政府及南阳市自规局支付公司垫付的征地补偿款1657.5万余元、青苗补偿费24.7万余元和占用资金成本。随后，一审判决驳回公司的诉讼请求，二审驳回公司上诉，维持原判。

7月22日，记者从中国裁判文书网获悉，该公司申请再审后，今年5月30日，最高人民法院作出判决：撤销一审和二审判决，南阳市政府、南阳市自规局向公司支付841万余元。

市政府相关会议纪要

曾载明给予优惠补偿

一、二审法院查明，2006年6月，南阳某房地产开发公司与原南阳市国土资源局签订国有土地使用权出让合同，约定出让国有土地使用权136.8亩，出让价款8600万元。该公司准备在案涉土地施工时被征地群众阻拦，遂起诉请求撤销南阳市政府作出的划拨国有土地使用权相关批复、确认原南阳市国土资源局土地挂牌出让结果公告违法，并要求赔偿损失。河南省高院作出判决，撤销南阳市政府相关批复，确认原南阳市国土资源局挂牌出让结果公告违法，并驳回赔偿请求。

该公司不服判决，申请再审。2010年7月22日，南阳市政府作出会议纪要，主要内容为：原则同意国土局意见，将紧靠ＴＧ2006-02号地块、临河的约40亩土地按规划用途作为绿化带，征用后协议出让给该公司统一规划使用；同意公司就ＴＧ2006-02号地块补偿问题与被征地群众达成的协议，由公司在原补偿标准基础上增加补偿，被征地群众撤销在省高院的上诉；对公司额外增加补偿费用和造成的经济损失，由市政府有关部门在容积率、配套费等政策上给予优惠、补偿。

2012年4月20日，该公司作为甲方，与作为乙方的被征地群众所在村民小组、村委会签订调解协议书，主要内容为：甲方同意就乙方190.522亩河下地，在南阳市土地储备中心已给予乙方原征地补偿安置每亩6.3万元的基础上，甲方自愿另外给予乙方每亩增加补助费8.7万元。南阳市政府在该调解协议书首页右上角加盖印章。河南省高院作出行政裁定，对该调解协议予以确认，并裁定准许公司撤回再审申请。

2016年10月8日，原南阳市国土资源局向南阳市政府请示，主要内容为：作为征地补偿安置费，建议同意南阳某房地产开发公司增加支付的征地补偿安置费1658万元、青苗补偿费24.7万余元和围墙施工费纳入征地成本予以退还或政策优惠予以补偿；具体费用应以有效票据及市财政核算为准。

一审驳回公司诉讼请求

二审维持原判

一审庭审中，该公司认可案涉土地开发建设项目已经完成。南阳市政府及南阳市自规局均辩称，公司要求支付占用资金成本的诉讼请求没有法律依据和事实依据，要求南阳市政府、南阳市自规局支付垫付的征地补偿款、青苗补偿费的诉讼请求没有法定依据和约定依据。

一审法院认为，南阳某房地产开发公司自愿与被征地群众达成案涉调解协议，该协议对协议各方具有约束力。南阳市政府虽在调解协议首页加盖印章，但该协议对南阳市政府并未设定权利义务。公司自愿另外给予被征地群众增加支付的征地补偿安置费，是履行案涉调解协议约定的义务，也是为尽快拿到案涉土地进行开发建设。案涉土地使用权已办理在公司名下，公司也已开发完成建设项目。公司称系接受南阳市政府的委托向被征地群众支付征地补偿款、青苗补助费缺乏证据支持。

据此，2020年10月，一审法院作出一审判决，驳回该公司的诉讼请求。

因不服一审判决，该公司提起上诉。

二审法院认为，南阳市政府虽然在案涉调解协议加盖印章，但该协议并未对南阳市政府设定相关责任义务，亦不能视为公司的签约行为是接受南阳市政府的委托所为。公司主张其系替南阳市政府垫付的征地补偿款等相关款项没有事实依据。相关会议纪要等对公司额外增加的补偿费用和造成的经济损失的处理意见，系政府通过政策性优惠就公司所产生的费用给予补偿，并不对公司构成返还款项的许诺。故该公司请求返还款项无事实和法律依据。

据此，2020年12月，二审法院判决，驳回公司上诉，维持原判。

最高法改判：

市政府及自规局向公司支付841万

该公司申请再审后，最高人民法院审查认为，该案争议焦点包括：案涉征地补偿款的法定支付主体问题、南阳市政府相关会议纪要对公司“优惠、补偿”行政允诺是否实现问题、“优惠、补偿”行政允诺未实现后的责任分担问题。

最高人民法院认为，南阳某房地产开发公司并不负有法律规定或合同约定的支付额外增加的“征地补偿安置费1657.5万余元、青苗补偿费24.7万余元”的义务，其法定支付主体为南阳市政府。

首先，公司通过公开“招拍挂”方式取得案涉国有土地使用权，义务一般仅限于按照国有土地使用权出让合同支付土地出让金。除另有约定外，公司并不具有另行向被征地农民或农村集体经济组织额外支付案涉补偿费用的义务。依据土地管理法相关规定，支付征地补偿安置费用、青苗补偿费用等均系征收土地的县级以上地方人民政府的法定义务。公司之所以支付案涉补偿费用，主要是因为在先的南阳市政府相关会议纪要已允诺“对公司额外增加的补偿费用和造成的经济损失，由市政府有关部门在容积率、配套费等政策上给予优惠、补偿”。为执行会议纪要，在河南省高院主持下，公司才与被征地群众所在村民小组、村委会签订案涉调解协议。

其次，南阳市政府虽未在案涉调解协议签约人处加盖印章，但其在案涉调解协议首页加盖印章，已说明公司支付案涉补偿费用是南阳市政府知情并同意的，加盖印章的行为视为南阳市政府对该调解协议的认可。

最后，南阳市政府会议纪要相关行政允诺，已充分说明其认可支付案涉补偿费用系政府义务而非公司义务，以及南阳市政府已允诺“公司额外增加补偿费用和造成的经济损失”，要通过“在容积率、配套费等政策上给予优惠、补偿”的方式解决。

关于南阳市政府相关会议纪要对公司“优惠、补偿”行政允诺是否实现问题，法院认为，根据会议纪要，南阳市政府要另行协议出让40亩土地及对公司案涉损失给予容积率、配套费等优惠、补偿，但南阳市政府及其职能部门未能全部履行会议纪要所作的行政允诺。一方面，因会议纪要有关以协议方式出让40亩土地内容不符合法律规定，公司最终系通过公开出让方式取得40亩土地；南阳市政府虽在结果上履行了出让40亩土地的承诺，但土地取得方式并不符合会议纪要要求。另一方面，南阳市政府未完全履行给予容积率、配套费等优惠、补偿的行政允诺。

最高人民法院认为，案涉损失客观存在且已无法通过会议纪要提出的通过“在容积率、配套费等政策上给予优惠、补偿”的方式解决，只能通过经济补偿的方式解决。其中，在“协议出让”未实现的责任分担上，会议纪要有关“协议出让”内容不符合法律规定，双方均应承担过错责任，但南阳市政府为公司最终获得该40亩土地提供一定的政策便利，可认定公司的损失获得了部分弥补。在容积率问题的责任分担上，南阳市政府及南阳市自规局均予以配合，该允诺未实现的主要责任在公司。在配套费问题的责任分担上，南阳市政府虽在会议纪要上载明了就配套费给予优惠、补偿，但没有进一步说明具体内容，也无相应落实兑现方案，故该问题责任主要在南阳市政府及南阳市自规局一方。

据此，今年5月30日，最高人民法院作出判决，撤销一审、二审的相关行政判决，南阳市政府、南阳市自规局向南阳某房地产开发公司支付841万余元。