澳大利亚外资审查执行力度升级：澳大利亚财政部长首次对中国投资人启动诉讼程序

来源：中伦视界

澳大利亚外商投资委员会对外商投资的审批监管愈发严格，2025年6月26日澳财长首诉中资关联股东。本文解析FIRB制度，为赴澳投资者提供合规建议。

作者丨陈晓飞 高暄涵

2025年6月26日，澳大利亚财政部长吉姆·查默斯（Jim Chalmers）对澳洲北方矿业公司（Northern Minerals Limited）的五位与中资有关联的股东提起联邦诉讼，指控其在股权投资过程中违反了《1975年外国收购与接管法》（Foreign Acquisitions and Takeovers Act 1975, FATA）。这是澳大利亚政府首次就违反该法案对外国投资者提起联邦级别的诉讼，标志着澳大利亚政府在关键战略矿产领域对外资审查执行力度的显著提升。本文以该案件为切入点，介绍澳大利亚外国投资审查委员会（Foreign Investment Review Board, FIRB）的审查制度和法律框架，重点解析FIRB在战略矿产领域的特别审查标准，并为赴澳投资企业提供合规建议。

一、首例中资战略稀土投资被诉案件解析

（一）案件事实

北方矿业公司（Northern Minerals Limited）是一家专注于稀土勘探与开发的矿业企业，拥有位于西澳大利亚东金伯利地区“布朗斯山脉重稀土项目”（Browns Range HRE Project）[1]，该项目蕴藏着极其丰富的重稀土资源。[2]

2024年6月2日，财政部长查默斯签署《股份处置令》，要求域潇基金私人有限公司、黑石资源有限公司、印度洋国际航运与服务有限公司等五位投资者[3]于2024年9月2日前，将所持北方矿业的股份出售予非关联方。[4]根据公开信息，上述投资者均与中国存在关联[5]且所持股份约占比北方矿业总股本的10.37%[6]，对应股份数量约 6.11 亿股[7]。

因上述投资者拒绝履行《股份处置令》，2025年6月26日，澳财政部长正式就印度洋国际航运与服务有限公司及其前关联方违反《1975年外国收购与接管法》正式向联邦法院提起首例财长诉讼。[8]

（二）案件评析

澳财政部长依据《外国收购与接管法》第61(A)条作出《股份处置令》[9]，旨在“将企业的控制权恢复至采取重大行动前的状态”或“防止企业控制权发生变更”[10]。重稀土资源因具有稀缺性，成为高端科技领域的“命脉”，可用于制造永磁体、激光材料等。[11]自2021年《外国投资改革法》实施以来，澳大利亚政府将国家安全作为外资审查的首要考量，澳财政部长的执法和干预权限显著增强。该案表明，澳大利亚政府正从传统的行政管理向司法执行转变，通过法律诉讼强化审查执行，为后续监管树立先例。

二、澳大利亚外商投资审查制度概述

（一）法律依据——FATA

澳大利亚外国投资审查委员会（FIRB）依据《1975年外国收购与接管法》（FATA）开展工作。该法案赋予财政部长广泛权力，在投资被认定“不符合国家利益”的情形下，财长有权拒绝、附条件批准或强制撤销交易。

（二）适用范围与申报门槛———是否需要FIRB审批，取决于以下因素：

• 投资主体属性（如是否为外国政府相关实体），如果是外国政府投资者（比如中国的国有企业），审查的标准更为严格，FIRB认为国有企业可能不是出于商业目的而进行投资。

• 投资行业类别（如农业、能源、基础设施、战略矿产等），这些行业被FIRB认为敏感行业，一般而言超过10%的股权投资，需要事先获得FIRB审批。[12]

• 投资金额门槛（根据自贸协定、行业种类区分），一般而言，如果不是敏感行业投资，或涉及国家安全领域投资，非外国政府投资者（私有企业）在满足以下两个条件后才需要FIRB审批：持股比例超过20% 和投资金额超过3.39亿澳币。[13]

• 是否涉及国家安全领域或敏感业务的收购，如果涉及国家安全或敏感行业，一般而言，外国投资者拟持有超过10%股权则需要FIRB审批，无论金额大小。[14]

• 是否收购澳大利亚土地或房地产资产，需要区别是否为农业用地、空地、住宅还是商业用地等，类别不同，适用的条件则不同。如果是已开发商业用地（developed commercial land），一般情况下，对于某些非特定自由贸易协定伙伴的私人投资者触发审核的门槛为3.39亿澳元，若该土地被视为“敏感”，则门槛降低为7300万澳元。[15]也就是说超过这个门槛，才需要FIRB审批。

（三）审批流程

• 提交申请材料（申请人情况介绍、交易背景、结构、资金来源等）；

• FIRB协调多部门进行风险评估（包括安全、国防、外交和税务等）；

• 财政部长在法定期限内作出批准、附条件批准或拒绝决定；

• 获批后需遵守附加条件，否则面临罚款或交易被撤销。

（四）违反FIRB规定的后果

• 投资交易无效或强制撤销；

• 民事或刑事处罚；

• 高管或公司董事承担个人法律责任；

• 声誉受损，影响后续审批。

三、FIRB国家利益与国家安全测试标准

在评估投资是否符合国家利益时，FIRB综合考量：

• 国家安全（包括基础设施、战略资源控制等）；

• 市场竞争情况；

• 对税收、环境等政策的影响；

• 对当地经济与社区的影响；

• 投资者品格与合规记录。[16]

对涉及国家安全的投资事项，FIRB实施特别审查程序，即使金额较小亦可能触发全面调查。

四、关键领域的特别审批要求

（一）农业土地

外国私人投资者购置农业用地超过1500万澳元需申报； 外国政府投资者在任何金额下均须履行申报义务。[17]

（二）关键矿产

重稀土等关键矿产被视为高敏感领域。相比其他矿产，关键矿产审查标准更为严格。

本文所涉及澳财政部长起诉的五位跟中国有关的投资者投资的领域是稀土勘探，属于高度敏感行业，澳大利亚政府要求向包括印度洋国际航运与服务有限公司在内的五家外国投资者发布了“处置令”（Disposal Orders），要求其在60天内处置其所持有的北方矿业公司股权，但是该五个跟中国有关的投资者并未依照财政部长的要求而处置其所持有的股权，这是澳大利亚财政部长第一次起诉外国投资者，寻求法院作出罚款、声明以及诉讼费用的裁决。之前笔者处理过澳大利亚财政部长要求在60天之内要求处置的资产项目，帮助中国客户顺利满足了FIRB的处置资产要求。

五、降低投资风险的实务建议

（一）建立“负面清单”

赴澳投资者应结合《外国收购与接管法》（FATA）及FIRB相关政策，制定自身的关键领域投资“负面清单”，在投资决策前进行充分的政策研究和行业风险评估，避免进入受限或高风险领域（即“红区”），从而减少审批障碍和潜在合规风险。

（二）优先申请FIRB审批

如果涉及敏感行业或涉及国家安全的项目，在正式开展尽职调查、谈判或签署交易文件前，建议优先考虑递交FIRB审批申请。这样不仅有助于提前锁定政策风险，还可以节约时间和交易成本，提升项目的可行性和确定性。

结语

澳大利亚对外国投资者的监管日趋严格，尤其是在涉及国家安全的敏感领域。中资企业在赴澳投资过程中，应高度重视FIRB审查制度及相关法律法规的合规要求，提前做好战略规划与风险防范。在必要时，应积极寻求专业法律意见，确保投资活动合法、稳妥进行，以有效降低因政策不确定性带来的法律与商业风险。

[注释及参考文献]

[1]Northern Minerals‘Browns Range HRE Project’,(Media Release) https://northernminerals.com.au/browns-range-hre-project/.

[2]George Bauk, CEO Northern Minerals,‘Northern Minerals to look at opportunities to increase the Browns Range's potential output—Interview with George Bauk’,(Media Release Asian Metal, 2018) https://wap.asianmetal.com/interview/2018/interview_georgeEn.shtml.

[3]Australian government, Foreign Acquisitions and Takeovers (Disposal of Interests in Northern Minerals Limited) Orders 2024, 3 June 2024.

[4]The Hon Dr Jim Chalmers MP,Treasurer,‘Court action regarding 2024 Northern Minerals Disposal Orders’ (Media Release Ministers Treasury portfolio, 26 June 2025) https://ministers.treasury.gov.au/ministers/jim-chalmers-2022/media-releases/court-action-regarding-2024-northern-minerals-disposal.

[5]Elouise Fowler,‘China-linked investors forced to offload Northern Minerals shares’(Financial Review, 3 June 2025) https://www.afr.com/companies/mining/chinese-linked-investors-forced-to-offload-northern-minerals-shares-20240603-p5jips.

[6]Christine Chen, ‘Australia sues China-linked rare earths investors’(Media Release Reuters, 26 June, 2025) https://www.reuters.com/world/china/australia-sues-china-linked-rare-earths-investors-2025-06-26/.

[7]See reference above 3.

[8]See reference above 4.

[9]See reference above 3.

[10]Foreign Acquisitions and Takeovers Act 1975 (ACT) s69(1A) .

[11]《关于稀土，你知道的有多少？》2025年5月22日，广西壮族自治区自然资源厅：https://dnr.gxzf.gov.cn/xwzx/ttlm/t21129487.shtml。

[12]Australian Government The Treasury, ‘Commercial acquisitions’ (Media Release) https://foreigninvestment.gov.au/getting-started/investment-information/business.（在某些行业中，例如媒体行业，即使仅持有5%的股权，也可能需要获得FIRB的审批；）

[13]Ibid.（请注意这个金额每年都会有变化；并且中国虽然是FTA成员投资门槛比较高，但是很多中国投资者会通过境外SPV平台投资，实践中一般都是适用这个较低的门槛。）

[14]Ibid.

[15]Australian Government The Treasury, ‘Monetary thresholds’ (Media Release ,The Treasury,3 January 2025 ) https://foreigninvestment.gov.au/guidance/general/monetary-thresholds.

[16]Australian Government The Treasury, ‘Australian’s foreign investment framework’ (Media Release ,The Treasury,14 March 2025 ) https://foreigninvestment.gov.au/investing-in-australia/foreign-investment-framework.

[17]See reference above 15.

[1]Foreign Acquisitions and Takeovers Act 1975 (ACT) .

[2]Austrsalian government, Foreign Acquisitions and Takeovers (Disposal of Interests in Northern Minerals Limited) Orders 2024, 3 June 2024.

[3]Australian Government The Treasury, ‘Commercial acquisitions’ (Media Release) https://foreigninvestment.gov.au/getting-started/investment-information/business.

[4]Australian Government The Treasury, ‘Monetary thresholds’ (Media Release ,The Treasury,3 January 2025 ) https://foreigninvestment.gov.au/guidance/general/monetary-thresholds.

[5]Australian Government The Treasury, ‘Australian’s foreign investment framework’ (Media Release ,The Treasury,14 March 2025 ) https://foreigninvestment.gov.au/investing-in-australia/foreign-investment-framework.

[6]Christine Chen,'Australia sues China-linked rare earths investors’(Media Release Reuters, 26 June, 2025) https://www.reuters.com/world/china/australia-sues-china-linked-rare-earths-investors-2025-06-26/.

[7]Elouise Fowler,‘China-linked investors forced to offload Northern Minerals shares’(Financial Review, 3 June 2025) https://www.afr.com/companies/mining/chinese-linked-investors-forced-to-offload-northern-minerals-shares-20240603-p5jips.

[8]George Bauk, CEO Northern Minerals,‘Northern Minerals to look at opportunities to increase the Browns Range's potential output—Interview with George Bauk’,(MediaRelease Asian Metal, 2018) https://wap.asianmetal.com/interview/2018/interview_georgeEn.shtml.

[9]Northern Minerals‘Browns Range HRE Project’,(Media Release) https://northernminerals.com.au/browns-range-hre-project/.

[10]The Hon Dr Jim Chalmers MP,Treasurer,‘Court action regarding 2024 Northern Minerals Disposal Orders’ (Media Release Ministers Treasury portfolio, 26 June 2025)https://ministers.treasury.gov.au/ministers/jim-chalmers-2022/media-releases/court-action-regarding-2024-northern-minerals-disposal.

[11]《关于稀土，你知道的有多少？》2025年5月22日，广西壮族自治区自然资源厅：https://dnr.gxzf.gov.cn/xwzx/ttlm/t21129487.shtml

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