城市中国的历史转向 | 经观社论

时隔10年，中央城市工作会议重新为中国的城市方略定调：中国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。由增量扩展转为存量提质增效为主，可谓此次会议最核心的论断，具有重大而深远的战略意义。

根据统计数据，中国常住人口城镇化率从2012年的53.1%提高到2024年的67%，城镇人口由7.2亿增加到9.4亿，且呈现出全新的经济图景：19个城市群承载全国75%的人口，贡献了85%左右的国内生产总值，其中27座城市的GDP超过1万亿元。

中国的城镇化是一场人类历史上波澜壮阔的大迁徙。进城——成为一个城里人——拥有一个城市户口，曾经裹卷着千千万万人的悲欢离合。二元中国的乡村与城市，不只是生活方式判若云泥，人的梦想和出路也天差地别。

中国的城镇化也是一个由量变而质变、国计民生快速嬗变的历史进程，当无数农村青年奔赴城市，中国也同步实现了工业化、实现了中国制造走向全球、实现了经济总量跻身世界前列。从费孝通先生定义的 “乡土中国”到今天的 “城市中国”，我们的城市治理体系范式，将迎来一个怎样的变革？

7月14日至15日召开的中央城市工作会议回答了这个问题。从10年前的“五个转变”，到此次会议的五个“更加注重”，两次中央城市工作会议对这个历史之问，给出了层层递进的理念指向：转变城市发展理念，更加注重以人为本；转变城市发展方式，更加注重集约高效；转变城市发展动力，更加注重特色发展；转变城市工作重心，更加注重治理投入；转变城市工作方法，更加注重统筹协调。

其中，以人为本、集约高效、特色发展、治理投入、统筹协调等一系列论述，给出了城市发展要从 “面子”到“里子”，更加注重内涵式发展的新纲目。

面对不会再有的大规模“进城”，我们设定在增长前提下的城市规划、发展规划、产业政策、科教文卫……都必须做出系统性调整，这要求我们祛除根深蒂固的增长主义价值观——城市不应该只是一味做加法，它必须引入更为精细的运算法则：集约高效、治理投入……当然也包括做减法，做减法是促发展的一部分。

应该看到，在城市人口总量趋于稳定的前提下，人口加速向城市群和都市圈集聚，便意味着当有的城市继续增长时，必然有一些城市在收缩。直面一些城市“人口越来越少”的发展困局，就此成为城市主政者的“必答题”：当房地产业繁荣不再，城市不可能再摊大饼之时，城市的未来当如何谋划。

毋庸讳言，当下相当一部分城市的经济政策和人口政策，仍呈现出互为抵牾的价值取向——一方面高举增长主义大旗，一方面则对户籍放开政策迟缓迁延：在9.4亿的城镇常住人口中，有相当一部分人还没有城市户籍，难以享受同等的公共服务，身处于城与乡的夹角之中。我们认为，这是当前城市发展提质增效的要务之一。

我们注意到，在人口老龄化和少子化的双重压力下，很多城市在竞争压力下开始了“抢人”——争抢高学历的年轻人。而“进城”的年轻人也变得挑剔了，他们在选择城市时考虑的不单单是就业前景，还兼顾了环境宜居、舒适便利、文教昌盛等城市“内里”，这就要求我们的城市必须迎合和转身，缓缓步入到内涵式发展的轨道上来。

这是城市中国的新发展阶段：农民工市民化的进程在继续，人们从“此城”到“彼城”的脚步也不会停止。推动这一切的是我们对美好生活的向往。那个创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的城市，承载着每一个普通人的梦想。

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