美国贸易政策｜假如美国退出WTO

75年来，以世界贸易组织（WTO）为核心的多边贸易体系，通过制定规则，降低关税及其他贸易壁垒，催生了一个前所未有的全球繁荣时代。

现在，这一自由贸易秩序正陷入前所未有的危机，曾经大力倡导开放市场的美国，已经背弃其对法治、自由贸易和多边合作的承诺——不仅公然违反WTO原则和规定，单方面向贸易伙伴加征关税，向多个工业部门提供巨额补贴，为了逃避惩罚，它还架空了WTO的执行机构。今年3月，美国宣布暂停向该组织提交会费。眼下，美国国会开始审议一项要求退出WTO的提案。

美国国会大厦 资料图

美国的不满与背叛

美国人对世贸组织的不满由来已久，将其视为全球主义对美国的干涉的两党政客大有人在。姑且将他们称作“反WTO派”。

“反WTO派”反对的，首先是世贸组织的规则框架。虽说这是包括美国在内的166个成员经过多轮谈判达成的共识，但在反对者看来，这些规则无非是在强制推行自由贸易，企图“指导”并控制美国贸易，本质上是对美国主权的无端干涉，其结果抑制了美国经济的增长，损害了企业和工人的利益，剥夺了美国在环境、健康和安全等诸多相关问题上的“政策空间”。

进而，他们对世贸组织的争端解决机制感到不满，尤其是那些裁断国际贸易争端的法官们。用特朗普的话说，他们对美国“抱有偏见”，因为他们几乎总是做出不利于美国的裁决。“反WTO派”指责法官的种种行为超出了世贸组织协定赋予他们的职权范围，而这种越权行为的最大受害者就是美国。总之，美国加入世贸组织就是一个错误，它甚至比犯罪更糟糕。

于是，美国采取了一系列针对性措施，来削弱WTO的争端解决机制。2016年以来，美国一直阻挠WTO上诉机构的法官任命。该机构由七名法官组成，负责审理涉及WTO裁决的争端上诉案件，但到2019年底只剩下一位，低于最少三人议事的规定人数，此后便一直停摆。这样一来，任何被WTO裁决违规的国家只要简单地提出上诉，就能无限期拖延裁决的执行，也就是所谓“上诉至空无”。而美国正是最频繁上诉的WTO成员，占了上诉案件的约38%。特朗普1.0之后，拜登政府虽然嘴上致力于国际合作与法治，却不妨碍它违背WTO原则，继续闲置上诉机构。

WTO争端解决机制对于贸易规则的执行至关重要，其合规率一直非常高。随着这一机制的弱化乃至失能，全球贸易秩序也面临空前的挑战和威胁。目前，WTO三分之二的裁决都因“上诉至空无”而失效了，各国提交WTO裁断的请求也越来越少——约为上诉机构解散前的三分之一。与此同时，越来越多的国家效仿美国，采取了违反WTO原则的贸易保护主义措施。国际贸易体系日益趋于无政府状态。

既然如此，美国可以退出WTO吗？

美国国会开始审议一项要求退出WTO的提案，图为WTO 资料图

美国可以退群吗

在回答之前，我们先看看国际法、美国宪法及其法律是怎么规定的。

1994年12月，乌拉圭回合谈判结束后，美国众议院以288票对146票、参议院以76票对24票分别通过了《乌拉圭回合协议法》，将美国在该谈判中作出的贸易承诺制定为美国法律。也因此，美国作为1947年《关税与贸易总协定》（GATT）23个创始缔约国之一，成为世贸组织的创始成员国。

毫无疑问，美国可以自行选择退出WTO。1995年《世贸组织协定》(全称《关于成立世贸组织的马拉喀什协定》）第十五条第一款规定：“任何成员均可退出本协定。此类退出应适用于本协定和各项多边贸易协定，并应自世贸组织总干事收到书面退出通知之日起六个月后生效。”也就是说，假如美国国会通过退群决议，那么这个决定会在六个月后生效，WTO任何条款均不得阻碍该决定的执行。

所以美国退出WTO所产生的法律问题，并不在国际法层面，而主要涉及美国宪法及其国内法：退群需要获得国会批准吗，还是总统发布行政命令就可以了？

关于外贸和关税，美国宪法第一条第八款第一项和第三项规定：“国会有权征收和收取税收、关税、进口税和消费税”，以及“规范与外国的商业往来”。宪法并未提及总统关于外贸的任何权力，但根据美国最高法院的裁决，总统拥有制定外交政策并代表国家进行谈判的广泛的固有权力。此外，宪法第二条第二款赋予总统“缔结条约”的权力，但需经参议院三分之二多数批准。

所以尽管《世贸组织协定》和乌拉圭回合各项协定在国际法上通常被视为条约，但对美国来说，这只是一项行政协议，需经众议院和参议院多数票批准，而非条约所需的参议院三分之二多数票批准。正如国会研究处指出的，“普遍认为，美国可通过‘国会-行政协议’的方式与他国签订贸易协定，此类协议由总统谈判，并由国会事前或事后批准。”

特朗普认为，根据当前美国法律，他在国际贸易问题上拥有广泛的单方面决策权。的确如此。而其中大部分权力——甚至可以说全部权力——都是由国会授权给行政部门的。 自罗斯福新政时期通过《1934年互惠贸易协定法》以来，国会通过《1962年贸易扩展法》《1974年贸易法》《1977年国际紧急经济权力法》以及其他相关法律，已将大量贸易事务的裁量权授予行政部门，尤其是在关税的谈判与实施方面。

美国总统特朗普 资料图

具体到退出WTO的问题上，美国《乌拉圭回合协议法》第125条明确规定，每五年由国会对一项联合决议进行投票，以决定美国是否应继续留在WTO。据该法案第125(b)条，“仅在且仅当”两院通过相关联合决议时，国会对《世贸组织协定》的批准才会失效。2000年和2005年，关于退出WTO的决议投票均未通过。2020年也有类似决议提交国会，但未进行投票。

下一个可以提出退群的年份就是今年——2025年。从程序上讲，《乌拉圭回合协议法》第124条要求，美国贸易代表（USTR）每五年提交一份关于美国参与WTO的情况报告，此后国会有一个90天的窗口期，在此期间，议员们可以提出要求退出WTO的决议。该决议享有优先权，也就是说国会必须尽快进行审理和表决。

总之，美国有权退出世贸组织。但它是否应该这样做？退出后会怎样？3月3日，美国贸易代表办公室依法发布报告，不出意外地批评了WTO所谓“持续性系统性缺陷”，但并未建议退群。不过，随后美国公然拒绝支付其拖欠的会费，进一步使问题复杂化。

加入WTO有什么好处

没有什么国际法或是国内法要求美国必须加入世贸组织。事实上，WTO所有成员均为自愿成员，并且根据WTO协议随时可以退出。尽管如此，迄今为止还没有任何成员选择退群；相反，申请加入的国家和地区倒是络绎不绝——据最新数据，目前有22个国家和地区正在申请加入。之所以（申请）加入，有很多原因，但最主要的是——可观的经济利益。

首先是贸易繁荣。今天世界贸易总量约为关贸总协定（GATT，WTO的前身）成立之初的44倍，亦即从1950年到2023年增长了4400%；贸易总额则达到了1950年的370倍。WTO成立30年来，全球贸易继续增长，2023年超过31万亿美元，是1995年的5倍。

显然，过去75年全球贸易繁荣得益于GATT/WTO多边贸易机制的建立与发展——关税削减大大降低了贸易成本；法治则提供了贸易的安全性和可预测性。不仅在理论上，“（各国）通过降低关税和非关税壁垒、提高透明度和可预测性来降低贸易成本，从而对贸易产生积极影响”，而且在实证中，“GATT/WTO成员之间的贸易额平均增加了171%，成员与非成员之间的贸易额则平均增加了88%”。

具体到美国，据彼得森国际经济研究所的研究，1950年以来，美国通过参与基于规则的多边贸易体系获益近2.6万亿美元。这些收益使美国的GDP增长了10%，平均下来，每人7800美元，每户19500美元。研究认为，“如果不是2008年金融危机以来的政治风向阻碍了贸易扩张，这些数字还会更大”。

值得一提的是，这绝非零和游戏。美国获益，其他WTO成员也没吃亏；反过来，其他成员在同一时期的贸易收益，也并没有以牺牲美国利益为代价。所有成员都通过参与WTO而受益。这一结论并非信口开河，而是经过量化确认的：德国贝塔斯曼研究所对WTO的前25年进行量化研究，发现在此期间每位成员都从其成员资格中受益，其获益占比大致相当于在世界贸易中的份额——其中美国获益最多，其次是中国，再次德国，这与它们的经济影响力大小相符。

美国在WTO获益最多 资料图

其次是就业。一项由“商业圆桌会议”委托进行的研究则发现，对外贸易撑起了美国逾4000万个就业岗位，每5个就业岗位中就有1个与进出口相关。在成为WTO成员的头25年里，美国基于贸易的就业岗位增长速度是就业总体增长的4倍还多。到2022年，各类进出口相关企业雇用了制造业80%以上的工人，创造了制造业四分之三以上的新增净就业岗位。美国所有50个州都实现了可直接归因于贸易的净就业增长。

贸易是一种交换，买家以低于本地的价格换取对方的商品和服务，卖家则得到高于其本地售价的进账，从而双方都获利。美国在WTO体系中获益，既源自基于规则的贸易本身，也来自贸易带来的竞争和竞争带来的创新动力。与华盛顿的某些言论相反，近年来美国经济并未陷入自由落体式下滑，更谈不上因贸易导致。从2019年底至2024年第二季度，美国经济增长超过10%，而G7其余成员中表现最好的意大利和加拿大增长率还不及美国一半。尽管许多美国选民不以为然，但近年的美国经济一直行进在正确的轨道上。

WTO规则并不强制开放，但客观上促进了开放。而过去半个多世纪一来，所有高增长经济体都有一个共同特征，就是“充分利用了全球经济”。将美国的问题归结于外国竞争，进而采取提高关税的贸易保护主义措施，在政治叙事上或许是蛊惑人心的，但在经济逻辑上，一个拒绝竞争的国家将失去竞争力，其经济规模亦将萎缩，不管在绝对意义上还是在相对意义上。

假如美国退出WTO

从美国的角度看，退出WTO，将立即产生两个后果：其一，美国商品和服务在全球贸易中将面临前所未有的歧视。WTO关于非歧视的原则不再适用于与美国的贸易，“美国制造”也不再自动享有最惠国待遇。也就是说，其他WTO成员不再受制于过去75年来在多边贸易体系下对美国做出的承诺，可以随意提高对美关税、重新实施非关税贸易壁垒，而无须担心WTO的裁判惩罚。它们还可以自由地向其他贸易伙伴提供优惠，而无需立即无条件地给予美国同等优惠；同样也可以自由地优待本国产品，而歧视从美国进口的类似产品。

其二，美国的专利、商标、版权和其他知识产权将失去必要保护，也享受不到WTO未来可能达成的任何贸易减让带来的好处。事实上，美国最大的贸易伙伴正在没有美国参与的情况下，通过新的贸易安排寻求新的市场，建立自己的经济伙伴关系。这些新安排不会考虑美国的关切，却有可能影响美国的贸易。

也许有人会说，美国与贸易伙伴签署包含反贸易歧视条款的自由贸易协定（FTA）就好了——的确，如果能够与每一位贸易伙伴缔结FTA的话。但事实是，美国仅与20个国家和地区签署了14个FTA，仅覆盖美国出口的约40%，也就是说，如果美国退群，约60%的美国出口将袒露在没有法律保护的贸易荒野之中。

即使特朗普2.0加速谈判新的FTA（目前并没有这样的迹象），这类新协定所能带来的好处也无法与WTO框架下已经实现和可能实现的利益相提并论。新协定或关税同盟建立后，贸易会发生转移而不是增长，并且可能是从效率更高的外部转到效率低的新安排内部，导致经济学家所谓的“福利减少”。

美国总统特朗普 资料图

总之，一旦剥除了WTO成员的身份，美国将不得不独自应对全球贸易动荡。在无法可依的情况下，它想要维护自身利益，所能依赖的就只有经济力量和政治手段了。显然，在华盛顿首都环线内，多数人觉得这就够了，例如参议院乔什·霍利不但主张退出WTO，还要“废除”WTO。

那么，美国的经济实力够吗？作为孤家寡人，它可以左右贸易伙伴的行动，乃至胁迫它们吗？特朗普2.0业已采取系列单边措施，对包括美国盟友在内的其他WTO成员征收巨额关税，并设置了其他贸易壁垒。短期内，“解放日关税”确实一石千浪，似乎印证了美国人一直以来的一种幻觉——美国可以自行其是，乃至迫使其他国家屈从于它的意志。

但随着上述单边措施的施展，一个基本事实也会逐渐清晰起来：美国的经济影响力并不像特朗普及其团队认为的那样强大。世界经济就其结构与构成而言，已今非昔比。美国在全球经济和全球贸易中的所占的份额较战后都缩小了，其中贸易占比已降至15%以下。虽然它仍是全球最大的进口国，但也只占到全球进口总额的约13%。换句话说，美国市场虽然重要，但对其他国家来说，并非不可或缺，全球87%的进口发生在美国之外。

人们曾担心，执着于关税的特朗普再次当选美国总统，会令全球航运股暴跌。后来这被证明是多虑了，因为美国只是全球贸易中一个“较大”而非“巨大”的组成部分。事实上，在特朗普1.0的关税实验中，全球海运贸易最终也只是减少了0.5%。正如近日英国《金融时报》一篇文章指出的，世界在改变，美国却没变，“迄今为止，‘特朗普震撼’给人的最大震撼在于，它的影响那么小”。如果美国退出多边贸易机制，其经济影响力将进一步减弱。

在FTA谈判中，美国固然可以通过关税、制裁等手段迫使较小的贸易伙伴让步，但事实证明，它并没有足够的经济筹码来迫使较大的贸易伙伴，如中国和欧盟，让步。

从WTO的角度看，最好的情况当然是，美国留下来并遵守其条约承诺，同时在多边贸易机制改革中发挥领导作用。毕竟，30年前若非美国在强权和法治中选择了后者，WTO及其所代表的基于规则的国际贸易体系也不可能建立。然而，当今的政治现实基本排除了这种最好的情况。

上文提到，自特朗普1.0以来，美国在对外贸易中倾向于使用强权，不断破坏它曾参与打造的国际贸易规则体系。特朗普2.0正在推行的政策更是对《世贸组织协定》基本承诺及其精神的公然违反。例如，“解放日关税”违反了关贸总协定第二条“禁止单方面提高已设定上限关税”。又如，美英上月达成的双边协议，并未适用于WTO所有成员，违反了有关最惠国待遇的非歧视条款。

全面与进步跨太平洋伙伴关系协定和中国国旗 资料图

既然如此，那么从WTO的角度来看，美国退群并不算最坏的情况，尽管这势必令该组织进一步边缘化。毕竟，群里还有其他165位成员，它们中的绝大多数还是希望保留基于规则的贸易体系，而不是退回丛林时代。正如WTO前副总干事阿伦·沃尔夫所说，“如果WTO不存在，那么（我们）就必须创建它”，美国退出之时，或许也是三大非美贸易集团——欧盟、全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）和中国联合起来，重申对WTO原则支持之时。