完善城市更新政策机制 支撑保障城市更新行动有序实施

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》），其中明确“住房城乡建设部要发挥牵头作用，会同相关部门加强统筹指导和协调支持，完善制度政策。支持地方因地制宜进行探索创新，建立健全可持续的城市更新机制。”政策工具箱的完善，是破解城市更新深层难题、确保行动可持续推进的关键所在。对此，《意见》在“加强支撑保障”部分提出了若干政策引导方向，分别从土地、房屋、投融资、多元共治、法规标准等多个维度为城市更新行动的有序实施提供了坚实的政策支撑可能，有待各地进一步结合自身城市发展需要进行政策转化，释放中央政策红利。本文将重点围绕这几项政策引导方向谈谈对《意见》的理解。

清华同衡规划设计研究院党总支副书记、副院长潘芳。

完善土地管理政策，支撑存量低效用地利用的提质增效

《意见》创新土地管理思路，可以理解为是在通过“管控—盘活—激励”的组合拳破解存量用地利用难题。

其中，“盘活”是承上启下的关键环节，而“推动土地混合开发利用和用途依法合理转换”是盘活土地资源的关键举措。这是因为城市经过多年发展，建成区的土地资源配置可能已经跟不上新质生产力与时代发展的最新需求，尤其原有传统单一功能的用地模式已难以契合产业转型与市民多元生活需求，正有待通过城市更新进程予以合理化调整。所以，推动土地混合开发利用，让不同功能用地可以有机融合，有利于实现空间高效利用、灵活转化，有利于促进产城融合，及时弥补缺失的功能。例如，随着城市产业结构调整，一些老旧厂房、闲置办公楼等存量建筑，可依据市场需求转换用途为文创产业园区、科技创新基地等，使闲置资产重焕生机，推动城市产业升级。

为确保转换科学有序，需明确用途转换和兼容使用的正负面清单。对此，在政策试行初期，建议以正面清单激励为主，在给予实施主体正向引导的同时，对于非正面清单上的转换路径实则仍在管控限制；在希望大范围释放政策红利的政策稳定期，建议以负面清单管控底线为主，明确禁止不符合城市整体规划、存在安全隐患或破坏生态环境的用途转换，但实则对非负面清单上的转换路径均予以支持。

需与之配套实施的是用途转换过渡期政策。由于土地用途转换涉及多方利益调整，且新功能培育需要时间，过渡期政策可在税费、土地出让金缴纳方式等方面给予优惠与灵活安排。不过此项政策现多仅用于工业用地，对于其他用地类型转换的适用性还需各城市自行探索。

完善房屋管理政策，支撑房屋全生命周期管理的制度建立

《意见》表明，我国的房屋管理制度正从“重建设、轻运维”的旧有机制，转向全生命周期管理模式。

其中，“完善住宅专项维修资金政策”是此套政策组合中的关键举措。这是因为我国城镇住房总量庞大，且大量房屋逐渐步入“老龄化”阶段，传统住宅专项维修资金政策在覆盖范围、使用效率等方面的局限性日益凸显，急需探索将其覆盖范围从商品房扩展至老旧公房、保障性住房等，实现房屋安全管理资金保障的全域覆盖。此外，此项政策中的资金还可与城市更新其他政策协同推进，从房屋建设、使用到更新改造，形成连贯的管理闭环，为城市房屋安全管理提供长期、稳定、可持续的资金保障体系，助力城市更新行动行稳致远 。

为完善此政策，在资金来源可持续性上，应当探索通过多元化的资金筹集模式增强资金池活力。除传统的业主缴纳外，探索政府补贴、社会捐赠、商业保险等渠道，形成稳定的资金来源。在资金管理模式优化上，应当探索建立透明、高效的资金监管体系，如引入第三方审计机构，确保资金使用公开、公正、合理；鼓励资金增值运作，通过专业投资管理实现资金保值增值，保障长期使用需求。对于技术前沿城市，还可以引入智能化管理手段，利用大数据建立房屋维修资金动态监测系统，提前预判房屋维修需求，合理规划资金使用，确保政策能有效应对不断变化的城市房屋管理需求。

完善投融资政策，支撑社会资本参与更新的模式创新

《意见》构建多元化投融资体系，通过“政府引导—金融赋能—市场运作”激发社会资本活力。

其中，“完善市场化投融资模式”是破解城市更新资金难题、充分释放市场资本力量，推动城市高质量发展的关键举措。因为在现行经济环境和政府财政模式下，过度依赖政府财政是低效且不可持续的，需要系统性地设计、优化和创新适应城市更新特点的市场化融资机制，平衡城市更新项目周期长、收益慢、公益性成分多等问题带来的低收益率，探索城市更新带来的利益重新分配的合理机制。

对此，《意见》明确指出可以通过以下方式为城市更新开辟多元化的融资渠道：REITs（不动产投资信托基金）能够盘活存量资产，将城市更新项目中的基础设施、商业地产等不动产转化为流动性较强的金融产品，吸引社会公众投资，使投资者能够分享城市发展带来的红利，同时也为项目提供了持续的资金支持。资产证券化产品能够通过将城市更新项目的未来现金流进行打包、结构化设计后出售给投资者，提前回笼资金，加快资金周转速度。公司信用类债券则为有一定信用资质的企业参与城市更新提供了融资途径，企业可凭借自身信用发行债券，募集资金用于城市更新项目的开发建设。

完善多元共治政策，支撑城市更新可持续模式的在地化探索

《意见》支持突破政府单一主导模式，构建“政府—市场—公众”协同治理的可持续的全新格局。

其中，“鼓励产权所有人自主更新”是此套政策组合的核心诉求。在公共财政压力增大背景下，社区或企业的自主更新已逐步成为提升社区品质或改善低效用地的有效途径，也是产权所有人提升自身生活环境和资产价值的公平途径。

但是，产权所有人作为非专业人士，必须获得足够的政策、治理、技术方面的支撑，才能够推动项目实施。这就要求街道等基层政府组织和社区等基层群众性自治组织发挥引导协调的作用，触发和维护公众参与机制。责任规划师、建筑师、经营主体等专业力量应下沉社区，为产权所有人提供从规划设计到施工监管的全流程技术指导。同时，市级和区级政府部门需简化审批流程，优化不动产手续办理，出台税收优惠、资金补贴等政策激励，降低自主更新门槛，搭建协商议事平台。通过多元主体协同发力，既能激发产权所有人的更新主动性，又能保障城市更新项目科学规范推进，真正实现共建共治共享的可持续发展目标，让城市更新成果惠及每一位参与者。

完善法规标准政策，支撑城市更新“规划—建设—运营—治理”有效协同

《意见》推动利用法制保障城市更新活动，从法规和标准两方面确保相关工作开展的规范性、有序性、科学性。

其中，“加快推进城市更新相关立法工作，健全城市规划建设运营治理和房屋管理法律法规”是为城市更新划定清晰的制度边界。当前城市更新涉及土地权属调整、利益分配等复杂问题，通过立法明确各方权责，对更新程序、土地处置等进行规范，可以为城市更新提供法律依据，减少执行过程中的不确定性与矛盾冲突，保障更新行动合法合规推进。

“完善适用于城市更新的技术标准”有助于确保城市更新项目的质量与安全。在老旧建筑改造、功能转换等过程中，不同类型项目对消防、绿化和停车等公共设施配置要求不同，统一且细化的技术标准，可避免因标准缺失导致的安全隐患与功能不足。此外，城市更新项目的既有限制条件多，难以满足现行要求较高的技术规范，就需要借助科技创新突破传统更新模式的局限，因而易于激发对新技术、新工艺、新材料的研发工作，但其相应的新成果和新要求也需要及时纳入相关技术标准中，以便加快科技成果推广应用，提高更新效率与品质，推动城市更新向绿色化、智能化方向发展。

综合来看，《意见》为各地完善城市更新政策，支撑保障城市更新行动有序实施提供了全方位、多层次的政策制定方向。在实际工作中，各地应结合自身实际情况予以甄别，抓住政策制定的核心诉求，通过立法、制定标准规范等方式积极探索创新，推动城市更新行动取得更大成效。（作者系清华同衡规划设计研究院党总支副书记、副院长）

■作者：潘芳