高瑞东：特朗普为何加速推进232调查？

高瑞东周可（高瑞东系光大证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事）

核心观点

核心观点：

美东时间2025年7月8日，特朗普在内阁会议上威胁将对铜和药品征收高额关税。这一举动意味着此前特朗普以维护国家安全为名开启的232调查或将加速推进。

232关税或为对等关税备选方案。美国国际贸易法院（CIT）此前裁定特朗普依据IEEP征收对等关税的行为超出法定权限，目前处于暂缓状态。若最终上诉法院裁决对等关税无效，那么依据232条款来加征关税将是比较理想的替代方案。

232调查本质上已成为美国进行贸易限制和贸易胁迫的重要手段。新一轮232调查产品中，加拿大、墨西哥、爱尔兰、德国等对美出口额较高。细分项来看，232调查产品的针对性较强，这也意味着美国可以根据与各国的谈判进展来决定调查结果公布的时间和顺序。

由于美国在7月9日的期限前与各国谈判进展不够理想，232调查进度将会加速推进。结合以往的232调查时间跨度经验，我们判断调查结果将在2025年下半年陆续公布，最快可能在7-8月就会部分落地。

铜、药品关税落地概率大吗？铜方面，50%关税落地可能性较大，并且不排除扩展至下游产品领域的可能。药品方面，200%关税可行性偏低，谈判意图更强。

由于涉及到“国家安全”，并且经过美国商务部的充分调查，预计232关税落地后再取消的概率不大。参考美英贸易协议框架，若“美X”双边谈判顺利，贸易限制措施大概率会转为配额的形式继续存在。

风险提示：美国经济超预期下行，国际贸易冲突超预期，供应链重构进程超预期。

一、什么是232调查？

美东时间7月8日特朗普在内阁会议上威胁对铜和药品征收高额关税，这一税率远超市场预期的25%水平。这次加征关税的主要依据不是对等关税，而是商务部启动的232调查。本篇报告对232调查的启动原因、现状和影响进行了梳理。

什么是232调查？依据美国1962年《贸易扩展法》第232条款规定，美国商务部对进口特定产品是否威胁美国国家安全进行调查，并向总统提交报告。美国总统有权根据商务部的报告对进口产品实施包括加征关税在内的限制措施。

调查一般需要持续多长时间？美国商务部需要在启动调查后的270天内向美国总统提交调查结果报告，重点关注所涉商品的进口是否损害国家安全。随后美国总统有90天时间做出决策，是否根据调查结果采取相应的贸易限制措施。但根据以往的经验，实际调查时长跨度在5个月-12个月不等。2017年以来已完成的8次调查中，有6次调查时长9个月，分别有1次调查时长在5个月和12个月。

主要从哪些方面开展调查？调查围绕美国国内产能和需求、国外供应链风险等展开，主要包括以下五个方面：（1）美国当前对该产品的需求；（2）美国国内该产品的生产能力及自给率；（3）主要进口来源国在其中所占份额及供应商过度集中风险程度；（4）外国政府补贴和不公平贸易行为对美国国内该产业的影响；（5）当前贸易政策的影响以及是否需要采取额外措施（关税或配额）。

美国商务部开启调查后通常有三种结果。分别为美国商务部终止调查、总统不采取行动和总统采取行动。如果美国商务部在调查过程中，认定为不构成国家安全威胁，则会终止调查。如果美国商务部认为存在国家安全威胁，并向总统提交调查报告后，总统可以选择是否采取行动以及何时行动。

近年来的232调查主要发生在特朗普任期内。2000-2016年期间，该调查基本处于闲置状态，仅在2001年针对铁矿石和半成品钢发起过1次。然而自特朗普第一任期以来，贸易保护主义氛围愈加严重，商务部频繁发起232调查。2018年至今共计发起15次232调查，其中新一轮的7起调查启动于2025年3-5月，并正处于调查过程中。

232关税或成为对等关税的替补方案。美国国际贸易法院（CIT）此前裁定特朗普依据IEEP征收对等关税的行为超出法定权限，目前这一诉讼处于暂缓状态。若最终上诉法院裁决对等关税无效，那么依据232条款来加征关税将是比较理想的替代方案。一则，232关税的法律基础更稳固，国会干预的门槛更高，不会受到CIT裁决的影响。二则，232条款对于“国家安全”概念的界定较为模糊，只要商务部定性，总统就拥有较大自由裁量权。

目前仍有7项232调查结果待公布。2025年3-5月，特朗普政府密集开启了新一轮232调查，涉及铜、木材和木料、半导体、药品、卡车、关键矿产及衍生品、商业飞机和喷气发动机等7类产品。2024年美国这些产品HS2-4位编码下的总进口额为6582.8亿美元，占美国总进口规模的20.2%。主要进口来源为加拿大、墨西哥、爱尔兰、德国等国家。

二、232调查的影响和目的

哪些国家受影响程度较大？从出口国角度看，新一轮232调查产品中，加拿大、爱尔兰、新加坡、比利时、沙特阿拉伯的对美出口敞口较高，且2024年该7类产品合计占其对美出口总额比重均超过了40%。细分项来看，每项232调查产品的针对性较强，其中关键矿物及衍生品主要针对加拿大，卡车主要针对墨西哥，药品以爱尔兰、德国、瑞士等欧洲国家以及新加坡、印度为主，半导体以中国台湾、马来西亚为主。铜则是以智利、加拿大为主。这也意味着美国可以根据与各国的谈判进展来灵活决定232调查结果公布的时间和顺序。

对美国进口关税和通胀的影响多大？假设美国对铜加征50%关税、药品加征200%关税、其他产品加征25%的关税，以2024年美国进口水平计算，将会拉动美国进口关税税率上升16.9个百分点，对自中国进口产品的整体关税水平影响在4.1个百分点。根据PIIE基于一般均衡模型的测算，美国关税税率提高10个百分点，对应美国短期通胀水平抬升0.64个百分点，也就是说进口关税上升16.9个百分点将导致美国通胀上升1.08个百分点。关税税率和通胀中约80%的涨幅将由药品关税贡献。

232调查本质上已成为美国进行贸易限制和贸易胁迫的重要手段。商务部长卢特尼克多次在谈判的关键时点公开表示即将完成232调查并实施相应关税。例如4月13日卢特尼克公开表示半导体和药品关税可能在一至两个月内出台，7月8日卢特尼克称铜关税将于7月稍晚或8月1日到位（新的对等关税谈判期限），对制药、半导体领域的调查将于月底完成。232调查初衷是美国通过加征关税保护国内产业安全和促进制造业回流，但实际上已成为贸易谈判筹码。有以下三点原因：

一是，总统存在因外交原因延迟宣布决策的先例，与维护国家安全的紧迫性相违背。例如2019年美国贸易代表办公室（USTR）提交汽车及零部件的232调查报告后，特朗普以外交原因为由并未采取措施，直到2025年3月才加征关税。二是，即使美国国防部明确表态进口钢铝并不影响国防部采购需求，特朗普政府仍然对钢铁和铝产品加征了232关税。并且，美国多次在与韩国、加墨、欧盟的谈判中以放宽其他行业贸易限制作为取消钢铁和铝产品232关税的谈判条件。三是，本轮232调查中所涉及产品主要进口自加拿大、墨西哥和欧盟地区，而自中国进口份额仅有2.3%。所以这一轮232调查并不是针对中国，而是为盟友国家准备的谈判筹码。此外，美国商务部长霍华德·卢特尼克今年6月在参议院作证并发表证词时就举例说明了“232关税”如何在双边谈判中被用来促成商业交易。

调查结果何时会公布？4月份商务部长卢特尼克曾公开表示半导体关税可能在一至两个月内出台，而距今已超过两个月，尚未公布调查结果。可能有两方面原因，一是，调查过程较为繁琐，尤其是高技术产品涉及到国内和国外产业链的环节较多。二是，232关税作为特朗普政府谈判的筹码，需要在合适的时机出台，以便美国获得最大利益。美国在7月9日的期限前与各国的贸易协议谈判进展不够理想，232调查进度将会有所加快。我们判断调查结果将在2025年下半年陆续公布，最快可能在7-8月就会部分落地。

铜、药品关税落地概率大吗？铜方面，50%关税落地可能性较大。参考此前特朗普对钢铝产品的关税由25%升至50%的经验，以及美国铜的冶炼和精炼相关供应链萎缩，我们认为以“国家安全”为由对进口铜也加征50%关税的可能性较大，并且后续不排除扩展至铜的下游产品领域的可能。药品方面，200%关税可行性偏低。一是，美国药品高度依赖进口，过高的关税税率将导致美国医疗保障体系受损，进而不利于特朗普稳定国内居民支持率。二是，5月12日特朗普签署行政令，降低美国处方药价格，而关税政策与此行政令的效果相悖。三是，特朗普表态将给药企至少一年的时间将供应链转移回美国，也可以看出来其谈判意图更强。

后续谈判中，已落实的232关税被取消的概率大吗？我们认为若“美X”双边谈判顺利，限制措施大概率会转为配额的形式继续存在，但被取消的概率不大。由于232关税涉及到美国所谓的“国家安全”，并且经过美国商务部的充分调查，预计难以出现完全取消的情况。而更可能出现的是，以“将关税转换为配额”作为谈判条件，换取他国降低非关税壁垒等。例如，在最新达成的美英贸易协议框架中，英国以开放农产品和机械市场、减免数字服务税等作为条件，换取了10万辆汽车的10%额外关税配额，超出部分仍按25%的额外关税税率征收。

三、风险提示

美国经济超预期下行，国际贸易冲突超预期，供应链重构进程超预期。