鲁政委：欧盟CBAM扩展与深化再提速

鲁政委钱立华 于佳卉（鲁政委系兴业银行首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事）

CBAM，碳关税，欧盟绿色法规

7月1日，欧委会正式启动了关于将碳边境调节机制（CBAM）扩展至下游产品以及新增防止规避措施的公众咨询。本次咨询旨在收集各方对CBAM覆盖范围向下游扩展、反规避措施以及电力规则政策涉及的意见，咨询结果将作为影响评估报告的一部分，为年底相关立法修订提案的编制提供依据。

欧盟CBAM自2023年10月开启过渡期，目前涵盖钢铁、铝、水泥、化肥、电力和氢六类初级产品，确保进口产品承担与欧盟生产商相同的碳成本。由于规则的复杂性和行政负担，“简化”是CBAM实施以来被关注的重点。针对CBAM的简化修订提案已于上半年出台并快速得到通过，而同时，“扩展和强化”也一直是欧盟决策层和利益相关方讨论的重点议题。本次公众咨询标志着其已进入了实质性的磋商和推进阶段，欧委会计划在2025年第四季度提交关于CBAM扩展等修订的正式立法提案。

此次立法修订旨在解决三个核心问题：一是防止“下游碳泄露”，即碳泄露转移至目前纳管产品的下游产业链（如汽车零部件、建材等）；二是防范“规避行为”，如对纳管产品加工后以下游产品形式出口至欧盟；三是优化电力排放计算等技术规则，推进结果公平和真实性。

针对这三个问题，欧委会提供的拟修订方案关键如下：

（一）将下游产品逐步纳入CBAM适用范围。根据当前专家咨询结果，钢铁和铝的下游产品是CBAM扩展的重点领域。

（二）反规避措施方面，将加强信息申报的要求，如要求企业对产品的生产技术和成分构成等额外信息加以披露。

（三）电力计算规则调整。包括引入更综合的排放因子以适用于天然气发电、生物质混燃等发电结构复杂的情况；明确购电协议（PPA）的适用性，包括明确对“附加性”、“同质性”的验证规则、电力区域边界、时间匹配原则等。

尽管当前具体方案未出台，但初步判断将产生以下关键影响：

（一）在一定程度上降低碳泄露风险的同时，扩大纳管范围将显著增加CBAM实施的复杂性和行政负担；

（二）下游制造业碳成本将显著被抬升，汽车整车、机械、白色家电和建材等下游产品制造商面临“全链条碳成本”暴露风险；产业链进一步向碳强度更低区域配置，给全球贸易格局带来影响。

（三）中国是汽车部件、家电等“CBAM下游产品”的重要制造和出口国，在欧盟进口市场占强势地位，因此CBAM扩展将对中国相关制造业造成较大冲击。另一方面，如果电力规则上可实现对中国绿色电力的认可，则将显著降低相关产品的隐含碳，利好绿色制造企业。

（四）反规避措施中额外信息披露要求可能造成信息安全担忧，或将使得部分企业因此放弃欧盟市场。

本次公众咨询截至8月26日结束，欧盟境内外的相关利益方均可参与。建议中国各利益相关把握“窗口期”，积极通过欧盟委员会平台提交意见和建议。

事件

7月1日，欧委会正式启动了关于将碳边境调节机制（CBAM）扩展至下游产品以及新增防止规避措施的公众咨询（Public Consultation）[1]。本次咨询旨在收集各方对CBAM覆盖范围向下游扩展、反规避措施以及电力规则政策涉及的意见，咨询结果将作为影响评估报告的一部分，为年底的CBAM立法修订提案提供依据。

本次公众咨询为期八周，截至8月26日结束。欧盟境内外的相关利益方均可通过欧盟委员会平台提交意见和建议。欧委会计划将在2025年第四季度出台最终的修订提案。

一、欧盟CBAM的背景与现状

2023年，作为《欧洲绿色协议》（EU Green Deal）的一部分，欧盟推出了碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism,CBAM）。欧盟强调，CBAM是一项气候（而非贸易）工具，旨在解决“碳泄漏（carbon leakage）”问题，即由于碳成本的差异使欧盟工业转移至非欧盟国家，或非欧盟国家的进口产品取代了更低排放的欧盟产品。目前，CBAM涵盖钢铁、铝、水泥、化肥、电力和氢六类初级产品，确保进口产品承担与欧盟排放交易体系（EU ETS）下欧盟生产同等的碳成本。2023年10月，CBAM作为欧盟法规(Regulation (EU) 2023/956)正式生效并进入过渡期，并将于2026年1月正式进入实施阶段。

过渡期开启以来，由于规则复杂，CBAM给作为履约主体的欧盟本土进口商带来了较大的合规负担。因此去年以来，“简化”是欧盟CBAM法规修订的一项核心议题。2025年2月，欧盟出台了针对CBAM的简化提案，该提案已于6月18日通过了欧盟委员会和欧洲议会的决议，将正式执行。每年进口货物小于50吨的进口商将不会受到CBAM法规的约束，新门槛豁免了90%仅少量进口CBAM商品的进口商（主要是中小型企业和个人），但进口的CBAM商品中约99%的排放量仍将被覆盖。

在“简化”提案受到广泛关注的同时，CBAM的“扩展和强化”也一直是欧盟决策层和利益相关方讨论的重点议题，并于近期进入了实质性的公众咨询、磋商与推进阶段。预计2025年第四季度，欧盟委员会将提交正式的立法修订提案。

二、背景与目标

2.1 问题定义

本次咨询旨在收集各方对CBAM下游范围潜在扩展、反规避措施以及电力规则政策设计的意见，其旨在解决对应的三大核心问题：

一是防止“下游碳泄露”（downstream carbon leakage），即碳泄露转移至供应链下游的风险。当欧盟对基础原材料设定较高的碳成本时，可能促使下游产品制造商将生产环节转移至碳成本更低的国家，从而导致碳泄漏。此外，来自气候政策宽松国家的高碳下游产品也可能进入欧盟市场，取代原本碳强度更低的本地产品，从而形成“下游碳泄漏”。

“下游产品”指的是使用CBAM目前涵盖的“基础产品”加工而成的商品，如汽车零部件、建材、包装等。目前CBAM涵盖的包括水泥、钢铁、铝等基础原材料。下游碳泄漏风险已在《欧洲钢铁与金属行业行动计划》（European Steel and Metals Action Plan）[2]及欧委会与相关利益方的多次交流中被明确识别。

二是防范“规避行为”的发生。规避（circumvention）指企业以缺乏正当理由或经济动因的方式，部分或全部规避CBAM所带来的财务责任，从而破坏该机制的环境完整性。例如，企业可能在欧盟境外对CBAM涵盖的基础产品进行轻微加工，使其形式发生变化，从而不再被视作CBAM适用品类，进而以“下游产品”的形式出口回欧盟，逃避CBAM边境碳调整的支付义务。规避风险同样已在《欧洲钢铁与金属行动计划》及与多方的交流中被充分识别。

三是优化电力排放计算等技术规则，推进结果公平和真实性。在目前的CBAM碳核算方法方面，电力产品的排放值计算规则不同于其他商品，主要使用“默认值”法，即基于化石能源结构的默认电力排放因子。这一方式反映了欧盟内部电力价格的形成机制，但也限制了对非欧盟国家能源脱碳努力的认可。尽管CBAM允许进口方使用“实际排放值”替代默认值，但使用实际值的前提条件过于严格，例如：

•购电协议（PPA）的认定标准不清晰；

•电网拥堵状况的界定不具可操作性；

•容量指配的适用条件难以满足。

这些技术和制度性障碍限制了非欧盟国家通过绿色电力结构参与CBAM减免的空间，也削弱了CBAM对其脱碳转型的激励作用。

2.2 政策目标

为解决以上问题，欧盟委员会明确将对现行CBAM法规(Regulation (EU) 2023/956)进行修订，以实现三大目标：

除欧委会官方陈述的以上三大目标，通过CBAM扩展增加欧盟公共财政收入，被认为是欧盟本次修订的关键驱动之一。CBAM是少数几项直接进入欧盟预算的全欧税收，且具有巨大的财政潜力：欧委会估计在2026-2030年间，CBAM 每年可为欧盟贡献约 10 亿欧元的财政收入[3]，其中75%将进入欧盟预算（剩余15%流向各成员国政府）。因此，许多成员国认为，CBAM覆盖范围的扩展将为欧盟增加新的收入来源提供一个最有前景解决方案。

此次公众咨询即旨在通过收集各利益相关方的反馈，为最终修订提案提供证据支持。

三、拟修订方案和措施

3.1 下游产品涵盖范围

对于下游产品的选择，评估将依据与CBAM初始范围确定标准保持一致，即纳入产品范围应遵循以下三个评估标准：

•该行业是否面临显著的碳泄漏风险（由贸易性和碳成本共同决定）；

•商品隐含碳排放的重要性和相关性（是否是碳密集型行业或较大的排放源）；

•技术可行性：是否能在覆盖相关产品的同时控制其管理复杂性和行政负担。

根据欧盟初步评估报告及与行业专家的咨询结果，钢铁和铝相关的下游产品被视为扩展的重点领域。

3.2 反规避措施

在反规避措施方面，目前欧盟正在考虑多个选项，包括：

•加强信息申报要求：要求企业对产品的生产技术和成分构成等额外信息加以披露；

•引入双年审查机制：定期（两年一次）对免责范围、执行机制和规避风险进行评估，以适应市场变化并及时修正政策漏洞。

•酌情加重罚则：故意违规或规避行为将施加3-5倍罚款。

在6月刚通过的简化修订法规中，也明确将设定“CBAM代表”机制，即允许进口商委托第三方（如咨询公司、技术服务机构）代为提交CBAM申报，需具备EORI注册等条件，这种代理机制在提高合规效率的同时，有助于防止多机构分拆申报以规避义务。

3.3 电力计算规则调整

关于电力产品的规则调整，欧盟也提供了多种方案，包括：

•将默认值从单一基于CO₂的排放因子修改为其他计算因子。如纳入基于甲烷（CH₄）、一氧化二氮（N₂O）等温室气体综合因子，适用于天然气发电、生物质混燃等发电结构复杂的情况。

•明确不同类型购电协议（PPA）的适用性。CBAM规则允许在直接排放核算中体现通过PPA实现的减排，但未具体说明可接受的PPA类型、如何证明电力与生产活动具有“附加性”(additionality)和“同质性”（fungibility）等，对电力区域边界、时间匹配等原则等基本缺失。为了反映第三国实际减排的努力和碳成本，欧盟正考虑进一步明确PPA的接受条件和标准，并引入审查机制。

•简化与电网物理拥堵相关的适用条件；

•明确容量指配作为使用实际排放值的前置要求的适用方式。

四、潜在影响分析

当前具体扩展和修订方案尚未明确，但基于欧盟拟进行的范围扩展和强化，对潜在的关键影响初步分析如下；

4.1 碳泄露风险降低，但复杂性和行政负担将显著提升

CBAM在过渡期的实践经验已经证明：一旦进入具体实施层面，其复杂性将显著增加：

对CBAM主管机关而言，纳入更多产品意味着引入更多计算方法、更多默认排放值、更多进口商和交易数据。例如，仅“海关编码7326项”（即“其他钢铁制品”）在8位编码下就涵盖15个产品类别，每类又包含多种不同的具体商品。

对CBAM申报方和非欧盟生产商而言，随着产品越往下游，所涉及的上游投入品数量也越多，导致申报者必须为多个环节收集数据。在很多情况下，供应商可能并不掌握这些数据，或者出于商业机密考虑不愿提供。即使随着企业逐步建立碳核算体系、数据披露更成熟、数据可得性逐渐得到改善，但扩大涵盖范围所带来的复杂性是结构性的，难以随时间推移而完全消除。

此外，将覆盖范围向下游扩展确实可以一定程度降低碳泄露风险；但产品中绝大部分的“隐含碳”来自上游基础材料，随着产品在下游阶段不断增值，碳成本在产品总价中所占比重变小，碳泄漏的风险也相应降低。此外，价值链越下游，价格以外的因素（如品牌、差异化等）就越重要。因此政策制定者须在环境收益与经济成本之间找到平衡。

4.2 下游制造业碳成本抬升，全球贸易格局将改变

首先，CBAM覆盖的整条价值链将引起成本提升。一项2025年Sustainability期刊上的研究指出，若 CBAM 扩展至钢铝下游产品，相关行业的出口成本每年将增加7千万至22.5亿美元，具体取决于碳价及覆盖范围[4]。下游行业（如整车、机械、白色家电和建材等）可能面临“全链碳成本”暴露风险，部分国家的贸易竞争力也将下降。

CBAM的实施也必将促使覆盖产品的产业链向碳强度更低的区域配置。研究分析，在中碳价情境（2030年50欧元/吨CO2）下，至2034年，欧盟钢材进口量预计较2023年下降24%，相当于减少9,500万吨；若碳价更高甚至下降30%（约11,900 万吨）[5]。钢铁和铝的下游产品也占据欧盟的主要进口市场（2024年，铝制品的贸易逆差约110亿欧元）。因此CBAM范围的延伸可能将对全球贸易格局产生深远的影响。

4.3 中国制造业将受显著冲击，信息安全问题或加剧

作为整体金属制品的重要制造大国，中国在汽车部件、金属构件、紧固件市场中占据主导地位：中国是欧盟铝与铝制品的第二大进口来源国[6]，在汽车零部件、一般金属制成品方面也占欧盟进口市场的强势地位。若CBAM扩展至下游，中国相关行业的出口份额将受到明显压缩。

另一方面，欧盟也关注到了各国对其电力排放计算规则的争议，因此本次公众意见也考虑了对电力计算规则的调整，包括对通过市场机制（如PPA）实现的绿色电力的评判条件上，考虑对不同国家制度的衔接。如果可以实现对中国绿色电力交易机制的认可，则将显著减少相关产品的“隐含碳”，提高中国绿色制造企业的竞争力。

本次公开咨询的拟修订措施中，还有一个值得注意的是欧盟对“反规避措施”中提出将考虑要求企业对产品的生产技术和成分构成等额外信息加以披露。即使当前中国钢铁和制造业的绿色低碳进程不断深化，产品的碳排放强度持续降低，但对信息安全方面的担忧仍可能使得部分行业企业因无法合规而放弃欧盟市场。

五、展望与建议

5.1 下一步时间线

欧盟此次针对CBAM扩展和完善的理法修订将遵循“更优立法（Better Regulation）”框架，其流程包括初步问题界定和影响评估、行业专家咨询和公众咨询，在形成完整影响评估报告后，提交立法修订草案并进入三方协商阶段（欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会）。

本次为期八周的公众咨询结束后，欧盟委员会将根据所有反馈发布总结报告，发布最终影响评估报告，并计划于2025年第四季度提交正式的立法提案。

5.2 应对建议

此次针对CBAM扩展等法案修订的公众咨询主要受众是欧盟境内外的各类利益相关方，包括CBAM基础产品及下游产品的生产和贸易企业、行业协会、学术机构、非政府组织、公共管理部门等。相关咨询建议将支持其最终提案的拟定。因此，建议中国的企业、行业协会、学术机构和组织等充分把握此“窗口期”(7.1-8.26)，就关管理规则和技术问题（如信息披露要求、电力排放因子、PPA适用性等）向欧盟委员会提交意见和建议，推动中欧双方标准的衔接互认，促使规则更加透明、公平并具有可操作性。

此外，面对当前CBAM及全球气候政策的波动和不确定性，建立完善碳定价机制一直是最有效的应对措施之一。建议我国在推动碳市场扩容的同时，通过收紧配额、减少免费配额比例等措施提升有效碳价；另一方面，企业也需在决策中考虑不同的情景、制定缓解策略并保持运营灵活性，在动态变化的监管框架下尽可能减少风险、规避影响。

注：

[1]资料来源：欧盟委员会,’Extension of the scope of the carbon border adjustment mechanism to downstream products and anti-circumvention measures’, 2025/07/01, https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/14748-Extension-of-the-scope-of-the-carbon-border-adjustment-mechanism-to-downstream-products-and-anti-circumvention-measures_en

[2]资料来源：EUROPA, A European Steel and Metals Action Plan（COM/2025/125 final）, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52025DC0125

[3]资料来源：Sean Bray, Russia’s Ukrainian War Could Impact EU Carbon Proposal Too.2022/03/18, Tax Foundation| Europe. https://taxfoundation.org/blog/eu-carbon-border-adjustment-mechanism-cbam/

[4]资料来源：Ren, L.; Wang, J.; Zhang, L.; Hu, X.; Ning, Y.; Cong, J.; Li, Y.; Zhang, W.; Xu, T.; Shi, X. ‘Quantitative Assessment of the Carbon Border Adjustment Mechanism: Impacts on China–EU Trade and Provincial-Level Vulnerabilities’. Sustainability 2025, 17, 1699. https://doi.org/10.3390/su17041699

[5]资料来源：Hasanbeigi, A. with Springer, C., Chobthiangtham, P., 2025. ‘The Impactof the EU CBAM on Global Steel Trade - Implications for U.S. Tariffs. Global Efficiency Intelligence’. United States

[6]资料来源：EUROSTAT, ‘EU recorded a trade deficit of €11.1 billion in aluminium’,2025/03/06, https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-eurostat-news/w/ddn-20250326-1