无地可划无序摆卖 深圳地摊经济:烟火升腾下的治理考验

宝安区沙井街道后亭夜市。　沙井街道供图

当“烟火气”与城市秩序碰撞，深圳地摊经济发展正面临严峻考验。两年前(2023年)新修订的《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》(以下简称《条例》)首次明确允许划定摊贩经营场所，标志着地摊经济从“全面禁止”转向“有条件放开”。

两年后，南都·奥一新闻记者在走访中发现，摊贩经营场所具体划定标准和管理细则仍在探索中。事实上，基层不但面临选址和管理难题，更因为流动摊贩占道经营、油烟噪音污染等问题陷入民生投诉的两难境地。

如何破解这道难题，精准把握政策与现实的平衡点，让政策惠及更多市民?南都·奥一网“走好新时代网上群众路线大调研——与城市对话”栏目聚焦深圳地摊经济发展和基层治理的问题，邀请人大代表、政协委员、专业人士为打好这场“突围战”建言献策。

走访

街头巷尾的秩序困境

晨光中的煎饼摊飘起的面点香气，深夜的炒粉锅铲碰撞出星点火光——这些被称作城市“民生风景”的路边摊，用5元一份的早餐照顾深圳打工人的胃，也用10元一份的热辣锅气温暖晚归者的心。不过，随着政策的放宽，越来越多的流动摊贩涌入“地摊江湖”，也给城市秩序和文明带来挑战。近日，奥一新闻记者派出多路记者，走访福田、罗湖、龙岗、宝安、龙华等区的多处摆摊点，发现各街道正花大力气整治“乱摆卖”，但也面临治标难治本的问题。

摊贩占道经营，造成交通混乱

福田口岸位于福田街道，是旅客出入境的陆路口岸，这里每日来往返深港的旅客络绎不绝，人流密集，乱摆卖现象较为突出。深圳的6月，正值荔枝、西瓜、杨梅等时令水果大量上市的季节，街头巷尾驾驶着三轮车售卖的人也多了起来，不少行人被8元一斤的荔枝牵住脚步。

甚至，还有摊贩把车直接停在了人流量多的斑马线两侧，给行人留下并不宽敞的通行通道。摊贩们紧邻疾驰的车流摆摊，不仅堵塞交通，威胁自身安全，也让消费者和过往司机暴露在潜在危险之中。

煤气罐露天摆放，存在安全隐患

记者在龙华区清湖街道走访时发现，清湖地铁站B口至龙华汽车站路段的人行道上，停放着不少流动餐饮摊车，以售卖烧烤、凉皮、奶茶等小吃为主。部分摊贩不仅占道经营，更存在明显安全隐患和环境卫生问题——一家“烤土豆”摊位将硕大的煤气瓶直接露天放置于车旁，未采取任何防护措施；另有摊主将就餐桌椅摆放在人行道上，周边地面散落大量食物残渣和包装袋，卫生状况堪忧。

食材暴露在外，食安问题引担忧

罗湖是深圳最早发展的区域之一，人口居住密度大，生活氛围浓厚。记者近日走访罗湖发现，在一处由学校前往地铁站的沿途，有不少摊贩摆卖，不时有市民、学生上前购买小吃。

3元一根的烤肠，5元一盒的锅巴土豆，10元一盒的炒米粉，流动摊贩集中摆摊，给城市居民便利与实惠，但也带来油烟污染、环境卫生脏乱等问题，持续引发周边居民的投诉。另一方面，记者看到，多辆摊贩小车上，半成品食材直接暴露在常温中，携灰带尘。炎炎夏日，深圳的气温日渐升高，食品是否有过期、变质隐患?且商贩大多是流动摊贩，出现时间并不规律且位置也并不固定，如产生售后问题，也难以追责。

“打游击”成常态，治标难治本

晚上九点多，龙岗区横岗街道的礼耕路上，乱摆卖的摊贩以打游击的方式，不时出现在十字路口。

“这条路隔三岔五也有城管来查，但效果不明显，查完很快又有人出来摆摊。”家住附近城中村的谢小姐告诉记者。

在此摆摊的流动摊贩深谙“游击战”策略。“我们很多人都有摆摊群，哪里有城管查，群里就会收到消息，我们就会避开城管去下一处摆摊。”一位在礼耕路摆摊的摊主分享了他的“打游击”经验——晚上十点以后比较安全，摆摊要尽量分散，看到路口有执法队查就换个地方摆摊。

困境

街道“无地可划” 政策落地难

根据《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》第十八条规定，街道办事处可以根据方便群众、布局合理、监管有序的原则划定摊贩经营场所。但在福田、罗湖两区，多个街道面临“无地可划”的尴尬境地。

“福田区尚未出台相关政策。”

“罗湖区暂无允许流动摆摊的摊贩经营场所。”

今年4月，有市民在深圳政府在线互动交流平台再次提问“罗湖区、福田区地摊经济可在何处开展”，并询问申请摆摊的手续、流程。

4月21日，罗湖区城管和综合执法局回复表示:前期罗湖区各街道办结合辖区实际进行了2次摸排，均反馈本辖区暂无合适场所划定为摊贩经营场所。综上所述，目前罗湖区暂无允许流动摆摊的摊贩经营场所。

福田区梅林街道也曾回复，该街道暂无允许流动摆摊的摊贩经营场所。同时《条例》明确规定摊贩经营场所区域的划定标准，由区人民政府会同市城管和综合执法等部门制定，目前福田区尚未出台相关政策。

剖析

政策与现实的“三重夹击”

深圳地摊经济从“禁止”走向“放开”已近两年，但合法路径缺失、空间资源匮乏、流动特性的挑战，共同构成了地摊经济管理的困局。

管理办法仍在探索，选址陷僵局

《条例》虽赋予街道划定权，但具体的选址标准、管理办法仍在探索中。记者经过大量走访调研发现，不少街道办已经在探索中。例如，宝安区在沙井、西乡等街道探索引导摊贩在划定区域摆摊、按章经营；龙华区在民治街道、观澜街道等地因地制宜打造夜间经济示范点；龙岗区在全区设立二十多个疏导点，探索摊贩经营场所划定和管理。

但也有不少区街在探索中发现，面临“无地可划”的境地。以罗湖区为例，该区在多个街道曾开展过划定临时摆卖区域的相关研究工作，期望能通过“疏堵结合”的方式，在维护良好市容环境秩序的基础上，满足流动摊贩的经营需求。但因为辖区地域空间有限、交通网络密集、商业活动活跃、人口密度大，以及居民对噪音、油烟问题的强烈反对而搁浅，基层陷入“想划不敢划、能划无处划”的僵局。

就业需求挑战居民权益

作为灵活就业的载体之一，深圳地摊经济已成为吸纳失业人员、新市民和低收入群体的渠道之一。此前，横岗街道曾通过线上线下搜集了2000余份调研问卷显示，在该街道地摊经济日均创造就业岗位约600个，以摆卖为主要生活来源的占比高达55%，摆摊收入支撑着数百个家庭的生活开销。与此同时，该街道常驻人口约35万，大量居民对便捷、实惠的地摊商品有消费需求。消费者中即兴消费的占比高达40%，价格敏感型消费者占30%，因为购买方便省时省力的消费者占20%。供需两旺，这正是地摊经济在横岗发展迅猛的重要原因。

不过，地摊经济的无序摆卖，也引发了尖锐的矛盾。仅2024年街道收到关于“乱摆卖”的投诉高达2092件，在一网统管诉求事件中占比最高。投诉内容包括占道经营导致交通拥堵，流动摊贩无序摆卖产生噪音扰民、油烟污染、环境卫生、消防安全等问题。

撕裂的数据背后，不仅是公共政策模糊、协商机制欠缺，多种利益群体平衡难，更导致治理陷入怪圈:执法队清理占道——摊贩转移阵地——新区域居民投诉——再清理的循环中，烟火气逐渐变成各方眼中的“油烟味”。

“流动”难控与基层治理的矛盾

在深圳街头，流动摊贩与执法人员的“猫鼠游戏”每天都在上演。流动摊贩最大的特点是“流动”，他们没有固定的摆摊时间与地点，如同“打游击”般灵活转移，前一小时是这拨人，后一小时便换成另一拨，从早餐、蔬菜，到下午茶、夜宵，经营时段与品类不断变换，一旦遭遇查处，立马转移阵地。

而基层执法力量相对薄弱，沟通协调能力有待提升，管理方式不够智能化、精细化。某街道的一线执法队员称:“投诉多的时候，一天要跑执勤现场20多次，压力很大。”

更让执法者头疼的是程序掣肘。开完整改书需留7天缓冲期，而摊贩转移阵地却只需10分钟。面对越来越严格的执法，摊贩们也开始施展起自己“打游击”的策略。电动三轮车逐渐减少，取而代之的是小推车、菜篮子甚至双肩包，工具成本从千元级降至百元级，被收缴也不心疼。

流动摊贩“流动”的特性与执法力量薄弱、效能低下的矛盾日益凸显，这不仅影响城市管理秩序，也给基层治理带来巨大压力。

破局

疏堵结合下的治理探索

在深圳地摊经济这场治理“突围战”中，虽然面临着政策、公共资源、各方利益博弈等挑战，但近两年来，需求也倒逼出了一批创新性探索与尝试。

为了破解地摊选址和管理难题，2025年2月起，深圳市城管和综合执法局在南山区南山街道试点开展摊贩经营场所规范化管理工作。通过划定经营区域、强化多元共治、引入智慧化管理等手段，探索“法治+自治”的基层治理新路径。

在距离地铁12号线南山站E1口步行约七百米的一个涵洞内，二十多个小吃摊位沿着涵洞一侧次第排开。锅铲与铁锅碰撞出清脆的“锵锵”声此起彼伏，不时吸引着过往行人。

记者注意到，在涵洞的墙上印有崭新的《学府社区摊贩经营场所管理规定》，“烟火南山，百味相逢”的标语也格外醒目。

该街道通过社区议事会投票选址、户籍摊贩优先摇号、油烟净化强制配备等措施，实现社区共治。摊贩代表和居民同桌议事，共同商讨解决方案。据了解，5月9日，南山区召开摊贩经营场所划定和管理试点经验推广部署会，总结南山街道试点成效并部署全区推广工作。

同样，在宝安区、龙岗区，部分街道结合自身实际，探索建立市容秩序管理融入基层社区治理的新机制、新模式。

部分街道推出了“一点一策”选址法。以宝安区沙井街道为例，该街道优先在商业综合体周边消费旺地设立集市，同时避开主干道和消防通道，确保土地权属清晰。

据了解，宝安沙井街道早在2022年就已制定并实施了《沙井街道规范商场、门店外摆和摊贩经营管理工作指引(试行)》，明确了摊贩经营场所划定原则、管理规范等。截至目前，该街道共建成共和新安桥底集市、沙三购物广场夜市、沙三精品夜市、沙井京基百纳广场集市、沙头三路集市、后亭夜市、井野集市、明珠集市等8个摊贩经营场所。

后亭社区工作站的一名工作人员告诉记者，后亭夜市由社区统一管理，在进驻摊贩中选举5名市容和环境卫生义务监督员，由此组成自治小组，以激励摊贩自觉规范经营。

而龙岗区横岗街道则率先在全市探索建设流动摊贩疏导点，引导符合条件的摊贩入驻，从源头上减少占道经营行为。据了解，该街道在划定摆卖区域前，曾走访摆卖摊主500余次，搜集调查问卷2000余份，建立了摊贩和消费者群体的精准“画像”。与此同时，街道办还召集多部门、社区、业主及摊贩开展了10场座谈会，确保选址符合实际需求。目前，该街道已建成品致夜市、和顺夜市、万汇城夜市等7个疏导点，配备统一餐车、油烟净化设备和垃圾分类站。

建言

完善法规　盘活空间　平衡权益

面对地摊经济的复杂治理难题，深圳市人大代表、政协委员及专业人士积极建言献策，为城市治理突围提供多元建议。

法规政策亟需完善

关于深圳的地摊经济问题，深圳大学全球特大型城市治理研究院研究员袁方成认为在法律法规层面仍存在诸多优化空间。首先，需尽快细化摊贩经营场所的划定标准与流程，明确选址原则、评估方法和审批程序，避免“无地可划”的尴尬。其次，应建立健全摊贩的准入与退出机制，包括资质审核、经营范围、卫生标准等，并设立明确的违规惩戒措施，以维护市场秩序。再者，要强化多部门联动与责任，明确城管、公安、交通、市场监管等部门的职责边界，建立信息共享和联合执法机制，提升治理合力。

最后，法律法规中应考虑激励与约束并举，在约束地摊行为的同时，为进入规范化区域的摊贩提供扶持，提升其积极性。在政策效果评估方面，应多维度考量。未来评估应关注划定区域使用率、市民投诉率变化、经济社会效益平衡以及公众满意度等指标，以全面衡量政策的实际效果，并为后续的政策调整提供依据。

盘活城市空间，守护民生“饭碗”

深圳市人大代表陈雄英建议，在摆摊选址上，可以优先利用城中村的边角地、地铁站附近的闲置空间。商业区晚上人流量大，可以协调商场开放部分广场作为“夜市专区”，让摊贩有固定场所经营。这样既能盘活城市空间，又能减少占道经营的问题。

对于乱摆卖问题，建议采取“教育为主、处罚为辅”的方式。要建立规范，比如要求摊贩自备垃圾桶、铺防油垫，保持环境卫生。执法也要讲人情，第一次违规以劝导为主，屡教不改的再处罚。相关部门在规范管理的同时，要多站在摊贩和市民的角度考虑问题，让政策既有力度，也有温度。

平衡摊贩、商铺与市民权益

深圳市政协委员蒋雷称，在管理过程中需综合考虑摊贩、商铺经营者及市民的需求，避免偏向某一特定群体，确保政策公平合理。

同时，卫生与安全问题也不容忽视，地摊经济中的食品卫生和安全保障存在较大风险，摊贩承担责任的能力较弱，一旦出现问题可能难以追责。相比之下，实体商铺由于成本较高，更倾向于解决基本的安全隐患。

从多维度释放政策善意

南方民间智库社会矛盾第三方评议与调解中心特邀评议员、律师臧建就深圳“路边摊”治理的政策善意到落地之难进行分析:

一是基层领导要更重视，增强主动性。政策善意落地难，除各种客观原因之外，不排除有些管理者是因为有各种顾虑和模糊性认识，存在动力不足，积极性不够的问题。

二是充分筛选和利用一些已自发形成的流动摊点区域。开展专项调研和规划，将部分暂时闲置的政府储备用地和股份公司的集体用地充分挖潜利用。

三是在部门和人员参与服务管理的力量配置上，在部门协同形成合力的同时，可以充分发挥第三方社会力量。

四是分区域、分时段、分类别实行精细化管理，因地制宜“一点一策”，动态调整。比如可以设立禁止区、控制区、鼓励区，设立时段性摊位，允许部分区域在特定时段开放经营，避开交通高峰。

五是做好基本保障和提升服务。在集中区域统一规划建设或提供简易、可移动的设施，在固定或半固定摊区设置安全便捷的供水点和充电设施，适合的地方可以设立共享服务点等。

六是充分利用科技手段和信息化手段。集中连片区域可以运用视频监控、智能感知设备监测噪音、人流等，提高监管效率和精准度。

七是引导摊贩自律自治管理，制定自律公约、普法公约、承诺书、权利清单、禁止性行为清单等，明确摊主责任。利用信息化手段，一摊一码管理，扫码可查登记信息、投诉渠道、信用评分，实现对经营者的身份识别和可查找，对食品等可溯源。

南都调研 总第738期

监制:刘岸然 谢江涛

策划:任笑一

统筹:陈璐璐 刘晨

采写:南都·奥一新闻记者 蒋清君 廖静文 蔡诗妍