ATT推荐｜以民航法治建设助推安全治理向事前预防转型

安全地对客货邮进行位移是民航运输的本质，“安全第一”是民航业始终需要坚持的标准。随着我国经济的发展，社会分工细化，民航行业内部联系日益紧密，与其他行业如旅游业、制造业的联系也更加密切。高度关联的行业网络虽带来了便利与高效，却也潜藏风险。

因此，如何保证民航业持续且可接受的安全，是需要与时俱进思考的问题。今年初，《中华人民共和国民用航空法》迎来施行后较为全面的修改完善，十四届全国人大常委会第十四次会议对《中华人民共和国民用航空法（修订草案）》（以下简称“民用航空法修订草案”）进行审议并予以公布。民用航空法修订草案增加第三条，确立了“坚持安全第一，统筹发展与安全”的原则，秉持《安全生产法》“安全第一、预防为主、综合治理”的方针。面对新形势新要求，民航安全生产需要着力推动安全治理模式向事前预防转型。

推动构建向事前预防转型的

公共安全治理模式

向事前预防转型的公共安全治理模式是一种以“安全第一、预防为主”为核心理念，以关口前移、源头治理为主要特征，以完善风险防控机制、增强风险管控能力、健全应急准备机制为实施策略，以相关法律法规为支撑的公共安全治理模式。其具有以下特征。

由“单向管理”向“多元治理”转变。我国安全生产长期依赖“单向管理”，即政府主导监管。但社会快速发展和安全生产形势日趋复杂，使“单向管理”模式存在局限性。为有效应对挑战，需要向“多元治理”新模式转变，核心在于建立政企沟通机制，促进政府、企业、行业组织和社会公众信息共享、协同合作。在“多元治理”模式下，政府仍有效发挥监管职能，但非唯一责任主体。行政相对人需要增强自律，建立健全内部安全生产管理体系。

推动安全治理实现“关口前移、源头治理”。传统安全治理主要采用“发生事故—被动补漏洞”模式，难以从源头上消除事故隐患。为打破局限，应向事前预防转型，完善“察觉事故危险—主动补漏洞”模式，力求事前识别并消除隐患。

加大危险作业惩罚力度。传统安全治理模式侧重通过行政处罚规制潜在作业危险。随着安全生产形势日益复杂，为有效遏制危险作业，将未造成严重后果但有明显安全隐患和潜在危险的作业行为纳入刑事犯罪，提高了安全生产犯罪标准，是国家公共安全治理理念升级的直接体现。

形成向事前预防转型的

风险感知能力

基于行业特殊性，民用航空活动中的民用航空器以及其他设施设备具有高价值属性。因此，根据我国《生产安全事故报告和调查处理条例》，在同样的事故原因下，与其他行业的从业人员相比，民航从业人员更容易因为造成重大经济损失，构成高级别事故。

一方面，民用航空法修订草案明确了“民用航空器事故根据造成的损害后果分为特别重大事故、重大事故、较大事故和一般事故”，协调了《国际民用航空公约》附件所规定的事故分类标准和与我国《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定存在不一致的问题，从而实现对安全生产风险的统一认识。

另一方面，按照最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释（二）》，对于是否属于“重大事故隐患”或者“危险物品”难以确定的，民航行政机关可以自行出具，或者委托第三方出具对于“重大事故隐患”或者“危险物品”的认定意见。

建立向事前预防转型的

安全生产管理制度

民航企业是行业安全生产主体，肩负着安全生产重任，推动企业切实建立健全向事前预防转型的安全生产管理制度至关重要。

建立与企业实际相符的内部管理制度，守好第一道防线。内部管理制度是事前预防安全生产风险的第一道防线。最高人民法院《关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见》指出，“认定相关人员是否违反有关安全管理规定……必要时可参考公认的惯例和生产经营单位制定的安全生产规章制度、操作规程”。根据民航运行实际，民航单位应建立与人力、物力、财力相匹配的内部管理制度，确保安全生产规章、操作规程相关内容及要求符合实际、清晰易懂，既能保证企业合法合规生产，也能避免因自身违规行为界定标准过高、模糊而构成刑事犯罪。

完善全方位风险防御的民航合规制度。民航局建立的法定自查制度鼓励民航生产经营单位自查新问题、新情况、新风险并积极处置、主动申报，民航行政机关可据此从轻、减轻或免除处罚。法定自查制度调动了民航生产经营单位积极性，实现了从“单向管理”向“多元治理”的转变。民航单位应积极依托该制度，构建全方位防御涉及安全生产的民事风险、行政风险、刑事风险、域外风险的内部规章和自查体系，应按照有关法规，结合企业内部治理体系，实现有序生产经营。民用航空法修订草案增加第九条，规定“从事民用航空生产经营活动的单位应当落实安全生产主体责任，建立健全安全生产规章制度，保证安全投入，改善安全生产条件，构建实施民用航空安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，提高民用航空活动安全生产水平”。这也是《安全生产法》对于生产经营单位主要负责人为第一责任人，须健全全员责任制、加大安全投入，并推进标准化、信息化建设要求在民航行业的体现。

明确向事前预防转型的

监督检查与法律责任

民航行政机关是安全生产的监督者，应从提升行业治理能力的角度主动作为，建立健全民航行政机关向事前预防转型的安全生产监督体系。

解决民航行业对于行政违法与刑事犯罪界分的问题。为预防安全生产风险发生，《刑法修正案（十一）》新增“危险作业罪”，使相关传统行政违法行为变为刑事犯罪。一方面，这一变化提高了对民航单位的安全生产要求，努力消除“现实危险”，将安全工作重心转向预防事故源头；另一方面，民航行政机关执法面临新挑战，需要工作人员增强法律意识，提高执法能力和刑事司法协作能力，敏锐识别安全隐患或可能犯罪事件，及时移交司法机关处理。

运用大数据等现代信息技术手段实施精准化监管。在传统监管模式下，民航行政机关对相对人“平均用力”监管，无法实现精细化监管。2025年全国民航工作会议明确，深化监管数据信息共享共用，推动安全治理模式向事前预防转型。因此，民航行政机关应注重数据资源利用，加强安全风险提前识别，积极实现监管模式转型。民用航空法修订草案增加第十三章，完善了监督检查工具库，其中第二百二十三条规定“国务院民用航空主管部门应当运用大数据等现代信息技术手段，提高监督管理工作能力和水平”。

立足民航行业实际完善法律责任。市场竞争力低下、经营效率低下的航空公司可能存在较大的安全生产隐患，长期以来没有相应的法律责任对这种现象进行规制。民用航空法修订草案增加第二百三十三条，规定“航班运行效率较低或者不符合航班正常管理要求的，国务院民用航空主管部门可以暂停受理其新增业务申请或者限缩其业务范围”；第二百四十三条规定“已经依法取得许可的从事民用航空生产经营活动的单位或者个人出现不符合许可条件的情形的，由国务院民用航空主管部门责令限期改正，在改正前可以暂停受理其新增业务申请或者限缩其业务范围；逾期不改正的，撤销相关许可”。

民航安全生产是国家公共安全治理和经济社会发展的重要基石。面对行业内外日益复杂的风险挑战，推动安全治理模式向事前预防转型，不仅是应对日益复杂安全生产形势的必然选择，更是实现民航高质量发展、服务国家发展大局的关键举措。未来，民航行业需要进一步凝聚共识，以法治思维和系统观念统筹安全与发展，推动政府、企业、社会协同发力，将事前预防理念深度融入生产、监管、应急全链条，奋力谱写加快建设交通强国民航篇章。（作者：李亚凝，系中国民航科学技术研究院研究员）

编辑|张 彤

校对|张 薇

审核|韩 磊