民办学校董（理）事会是否有权代表学校申请变更学校法定代表人？

【案例索引】

案号：（2021）鄂06行终64号

案件名称：某甲学校、王某山与襄阳高新区行政审批局行政批复纠纷

案例来源：元典智库

【基本案情】

2018年11月26日，某甲学校（襄阳某某中学）董事会向被告襄阳高新区行政审批局提交三份申请，分别为《变更法定代表人的申请》《某乙学校负责人（校长）的申请》《变更董事会成员（决策机构人员）的申请》，载明经董事会决定，申请将学校法定代表人由王某山变更为管某英、将学校校长由王某山变更为管某英以及申请解除原董事会，将原董事会五位成员王某山、王某东、汤某阳、秘保强、毛某涛变更为新董事会五位成员管某英、李某、毛某涛、吴金华、秦某华。还提交了加盖某甲学校（襄阳某某中学）董事会公章的《变更法定代表人的申请》《某乙学校负责人（校长）的申请》《变更董事会成员（决策机构人员）的申请》，王某山签名的《法定代表人变更申请》，关于同某丙学校校长、法定代表人、董事会成员的《董事会决议》（有王某山签名，落款注明“内容属实，经办人：周艺”并加盖董事会印章）和全体股东签名（包 -3- 括王某山签名）的《股东会决议》，加盖某甲学校（襄阳某某中学）董事会公章并有董事会成员签名的《襄阳高新长春外国语学校章程》，拟任法定代表人管某英履历表、身份证复印件、无犯罪记录证明、毕业证书、教师资格证书、加盖湖北某某置业集团有限公司和湖北某某房地产开发有限公司公章并有王某山签名的《关于管某英同志、王某山同志职务任免的批复决定》。2018年12月30日，高新区行政审批局作出襄高审批发（2018）184号高新区行政审批局关于某甲学校（襄阳某某中学）法定代表、负责人（校长）及决策机构成员变更的批复，载明某甲学校（襄阳某某中学）报送的关于申请变更法定代表人、负责人（校长）及决策机构成员的报告和相关材料收悉，根据《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》，经研究决定，同意学校法人代表由王某山变更为管某英，同意校长由王某山变更为管某英；同意决策机构五位成员由王某山、王某东、汤某阳、秘保强、毛某涛变更为管某英、李某、毛某涛、吴金华、秦某华，并将变更的批复及变更的办学许可证向某甲学校（襄阳某某中学）进行了送达，由周艺签收；原告对上述签收行为不予认可。2020年5月25日，某甲学校董事会作出襄长董字［2020］8号《关于请求撤销高新区＊＊号批文的请示》，该请示加盖了湖北某某置业集团有限公司、湖北某某房地产开发有限公司、某甲学校董事会、王某山四方印章。2020年6月18日，原告以襄阳高新区行政审批局作出的《关于某甲学校（襄阳某某中学）法人代表、负责人（校长）及决策机构成员变更的批复》不符合法定程序、侵害原告合法权益为由，诉至法院请求撤销。

【主要争议焦点】

被上诉人襄阳高新区行政审批局对上诉人某甲学校作出的《关于某甲学校（襄阳某某中学）法人代表、负责人（校长）及决策机构成员变更的批复》（襄高（2018）184号）是否合法。

【裁判摘要】

一审法院

根据《中华人民共和国行政许可法》第三十一条规定，当事人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料内容的真实性负责。第三十四条第一款规定，行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。第三十八条第一款规定，申请人的申请符合法定条件、标准的，除当场作出行政许可决定的外，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。《中华人民共和国民办教育促进法》第二十二条规定，学校理事会或者董事会行使下列职权：（一）聘任和解聘校长；（七）决定其他重大事项。《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第二十条第二款规定，民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构讨论下列重大事项，应当经2／3以上组成人员统一方可通过：（一）聘任、解聘校长；（二）修改学校章程；（三）制定发展规划；（四）审核预算、决算；（五）决定学校的分立、合并、终止；（六）学校章程规定的其他重大事项等。由此可见，某甲学校董事会有权代表学校作出本案诉争事项的决定。本案中，某甲学校（襄阳某某中学）因办学需要，向被告襄阳高新区行政审批局申请某乙学校法定代表人、学校负责人（校长）及决策机构成员，提交了加盖某甲学校（襄阳某某中学）董事会公章的《变更法定代表人的申请》《某乙学校负责人（校-5-长）的申请》《变更董事会成员（决策机构人员）的申请》，王某山亲笔签名的《法定代表人变更申请》，加盖某甲学校（襄阳某某中学）董事会公章的关于同某丙学校校长、法定代表人、董事会成员的《董事会决议》和全体股东签名的《股东会决议》，加盖某甲学校（襄阳某某中学）董事会公章并有董事会签名的《襄阳高新长春外国语学校章程》，拟任法定代表人管某英履历表、身份证复印件、无犯罪记录证明、毕业证书、教师资格证书、加盖湖北某某置业集团有限公司和湖北某某房地产开发有限公司公章并有王某山签名的《关于管某英同志、王某山同志职务任免的批复决定》。某甲学校（襄阳某某中学）应当对其提交的上述申请材料内容的真实性负责。被告襄阳高新区行政审批局对上述材料进行审查后，认为某甲学校（襄阳某某中学）提交的申请材料齐全、符合法定形式，依照《中华人民共和国民办教育促进法》第二十二条作出准予变更登记批复，并作出变更的办学许可证。该行政行为符合法定程序及法律规定。综上，某甲学校、王某山的诉讼请求不成立，本院不予支持。

二审法院

……根据上述法律法规可知，某甲学校（襄阳某某中学）董事会系某甲学校的决策机构，依法有权聘任和解聘校长、修改学校章程和制定学校的规章制度；某甲学校的法定代表人可以由董事长或者校长担任；某甲学校申请变更登记事项时，需业务主管单位对变更登记事项审查同意。然而对于申请变更法定代表人、负责人和决策机构成员应该由谁提出申请、提供哪些材料法律法规没有明确规定，但是法律规定民办学校董事会可以就民办学校名称、层次、类别的变更报审批机关批准。……本院认为，某甲学校（襄阳某某中学）董事会作为学校的决策机构，其向被上诉人提出案涉申请法律并未禁止，且《中华人民共和国民办教育促进法》第五十五条明确规定民办学校董事会可以就民办学校名称、层次、类别的变更报审批机关批准，被上诉人作为有权批复机关，在法律法规没有明确规定的情况下，依法有权认定行政相对人及其提供的材料是否符合法定条件。被上诉人在对案涉某乙学校法定代表人、负责人（校长）和董事会成员（决策机构成员）的申请进行批复时，原则上只作形式审查，申请人应该对其提交的申请材料内容的真实性负责。某甲学校（襄阳某某中学）董事会提供的某乙学校法定代表人、负责人（校长）和董事会成员（决策机构成员）申请材料，被上诉人根据《襄阳市教育局规划科提供民办学校变更应当提交的材料》认为符合法定形式，虽然该材料并非正式公文，也没有相关单位公章，但是被上诉人参考该材料作出的批复可视为依据行业惯例，且作出的案涉准予变更登记的批复不违反法律法规的规定，上诉人要求撤销没有任何法律依据。……

【案例评析】

本案例是一则行政诉讼案件，某甲学校（襄阳某某中学）认为该校董事会无权以自身名义向审批机关申请学校法定代表人、校长等的变更，故认为襄阳高新区行政审批局所做出的同意该校变更法定代表人和校长的行政批复应予撤销。对此，本案例的两级法院经过审理，并依据《民办教育促进法》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《民办非企业单位登记暂行办法》的相关规定，均认为襄阳高新区行政审批局并未违反相关法律法规，其所做出的行政批复符合法定程序及法律规定，最终没有支持某甲学校（襄阳某某中学）的诉讼请求。

笔者在认真研读本案例后，认为该案例中涉及到的几个关键问题非常值得关注和探讨，故特此分享、解析如下：

01. 民办学校登记事项的变更申请应当由谁来提出？

本案例中，某甲学校（襄阳某某中学）之所以认为襄阳高新区行政审批局所做出的同意该校变更法定代表人和校长的行政批复应予撤销，核心理由就是认为该校董事会无权以自身名义向审批机关申请学校法定代表人、校长等的变更，且提交的申请材料中没有盖学校的公章。对此，本案例的一审和二审法院均认为，根据《民办教育促进法》的相关规定可以认定学校理事会或董事会有权代表学校提出相关事项的变更申请。对此，笔者表示认同。

依据《民办教育促进法》第五十三条、第五十五条可以得知，民办学校的分立、合并、学校名称变更、办学层次变更、学校类别变更，均规定了“由学校理事会或董事会报审批机关批准。”笔者倾向于认为，以上表述的字面意思就是民办学校的分立、合并、学校名称变更、办学层次变更、学校类别变更的事项必须由学校理事会或董事会向审批机关提出，并报请审批机关批准。同时提请注意，依据第五十四条，明确规定了举办者变更的提出者为举办者，而非理事会或董事会。笔者在此强调，《民办教育促进法》第五十三条、五十四条、第五十五条所规定的具体变更事项，均是民办学校办学许可证的登记事项，均由教育行政部门依法审批，因此，这些事项的变更申请如何提出应当以上述规定为准。

但本案中某甲学校（襄阳某某中学）作为非营利性民办学校，申请变更的是法定代表人和校长，特别是法定代表人事项，这是学校法人登记证上的登记事项，属于民政部门的核准范围。因此，《民办教育促进法》中并无权限规定学校的法定代表人由谁提出或由谁报请批准。但《民办非企业单位登记管理暂行条例》《民办非企业单位登记暂行办法》对此却无明确规定。在此情形下，笔者倾向于认为，民办学校法定代表人作为学校法人登记证上的法定登记核准事项，和民办学校办学许可证上的法定登记事项虽然在内容方面不同，但均属于行政许可事项。因此，民办学校理事会或董事会既然有权提出学校民办学校的分立、合并、学校名称变更、办学层次变更、学校类别的变更申请，且民办学校法定代表人的变更本就需要理事会或董事会决议通过方为有效的情况下，那么，认定学校理事会或董事会有权提出学校法定代表人的变更并不会于法相悖，是符合立法目的的。

02. 教育行政部门对于民办学校法人登记证的登记信息的变更申请所进行的是形式审查or实质审查？

依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十五条的规定， 民办非企业单位的登记事项需要变更的，应当自业务主管单位审查同意之日起30日内，向登记管理机关申请变更登记。需要注意的是，本案例中的某甲学校（襄阳某某中学）法定代表人的变更，就属于作为登记管理机关的民政部门的行政许可事项。但在民政部门做出行政许可之前，需要业务主管部门进行前置审查。

笔者倾向于认为，既然民非单位的登记事项属于民政部门的行政许可事项，那么，可以明确的是，只有民政部门对登记事项的变更具有最终的审批核准权，业务主管部门并此权限。因此，业务主管部对相关变更事项的前置审查就应当是形式审查而非实质审查。

故此，结合本案的基本案情，笔者认同两级法院的观点，即，襄阳高新区行政审批局对某甲学校（襄阳某某中学）的法定代表人和校长变更的申请材料仅需做形式审查，而无需做实质审查。即，只要该校的申请材料符合提交的形式要求，襄阳高新区行政审批局就可做出审查同意的行政批复。当然，如果该校相关申请材料不符合相应的形式要求，襄阳高新区行政审批局可以做出不同意的批复，但不影响该校按照正确的形式要求再次提交申请。即，该校就该变更事项的实体权利并不会因为襄阳高新区行政审批局不同意的批复而就此丧失。

故此， 从这个意义上来说，教育行政部门对于民办学校法人登记证的登记信息的变更申请所进行的应是形式审查，而非实质审查。

【法条链接】

《民办教育促进法》

第五十三条　民办学校的分立、合并，在进行财务清算后，由学校理事会或者董事会报审批机关批准。

申请分立、合并民办学校的，审批机关应当自受理之日起三个月内以书面形式答复；其中申请分立、合并民办高等学校的，审批机关也可以自受理之日起六个月内以书面形式答复。

第五十四条　民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准。

第五十五条　民办学校名称、层次、类别的变更，由学校理事会或者董事会报审批机关批准。

申请变更为其他民办学校，审批机关应当自受理之日起三个月内以书面形式答复；其中申请变更为民办高等学校的，审批机关也可以自受理之日起六个月内以书面形式答复。

《民办非企业单位登记管理暂行条例》

第十五条 民办非企业单位的登记事项需要变更的，应当自业务主管单位审查同意之日起30日内，向登记管理机关申请变更登记。民办非企业单位修改章程，应当自业务主管单位审查同意之日起30日内，报登记管理机关核准。

第十九条 登记管理机关履行下列监督管理职责：

（一）负责民办非企业单位的成立、变更、注销登记；

（二）对民办非企业单位实施年度检查；

（三）对民办非企业单位违反本条例的问题进行监督检查，对民办非企业单位违反本条例的行为给予行政处罚。

第二十条 业务主管单位履行下列监督管理职责：

（一）负责民办非企业单位成立、变更、注销登记前的审查；

（二）监督、指导民办非企业单位遵守宪法、法律、法规和国家政策，按照章程开展活动；

（三）负责民办非企业单位年度检查的初审；

（四）协助登记管理机关和其他有关部门查处民办非企业单位的违法行为；

（五）会同有关机关指导民办非企业单位的清算事宜。业务主管单位履行前款规定的职责，不得向民办非企业单位收取费用。

《民办非企业单位登记暂行办法》

第十一条　民办非企业单位根据条例第十五条规定申请变更登记事项时，应向登记管理机关提交下列文件：

（一）法定代表人或单位负责人签署并加盖公章的变更登记申请书。申请书应载明变更的理由，并附决定变更时依照章程履行程序的原始纪要，法定代表人或单位负责人因故不能签署变更登记申请书的，申请单位还应提交不能签署的理由的文件；

（二）业务主管单位对变更登记事项审查同意文件；

（三）登记管理机关要求提交的其他文件。

文源 | 丰乐法苑（2025年06月17日）

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