问渠人物 | 孟晓苏：打破户籍制度与土地制度的双重枷锁

“2023年全球平均城镇化率为57.3%，发达国家普遍超过80%，如美国83%、日本92%。我国的名义城镇化率为67%，看起来高于世界平均水平，而实际城镇化率只有48.8%，低于世界平均水平。”

日前，原国家房改课题组组长、原中房集团董事长孟晓苏在接受凤凰网《问渠人物》采访时表示，唯有打破户籍与土地的双重制度枷锁，才能将几亿农民从贫困的历史循环中解放出来，让他们能同城镇居民一起，分享改革开放的成果，走向共同富裕的未来，并为中国经济注入持续发展的动力。

以下为部分采访实录：

问渠人物：过去常说，“要富裕农民就必须减少农民，要发展农村就必须繁荣城市”。在城镇化率发展到当下水平时，是否依然适用？

孟晓苏：这句话是八十年代农村工作部门的共识。中国农民要过上富裕的生活，发展城市化或称为“城镇化”就是不得不走的道路。这在当下仍然如此，主要有几个方面的原因，其中最重要的是我国人均耕地匮乏，这也是农民贫困的结构性根源。

我国存在着全球对比下的人均耕地危机。中国耕地总面积约1.33 亿公顷，即20亿亩，占全球耕地的9.4%，但人均耕地仅为0.12公顷，即1.43亩，不足世界平均水平的40%，在世界126个国家中排名末尾。加拿大、美国人均耕地分别为中国的18倍和5倍以上，连印度亦为我国人均耕地的1.2倍。这是中国实际存在的国情。

目前我国有限土地的承载力已达到极限。在我国每公顷耕地需养活12人，远超全球均值约4人/公顷，土地生产力已逼近生态红线。这就造成土地质量劣化加剧。我国35%的耕地为低产田，是盐碱化、水土流失的劣质土壤。为增加单位产量大量使用化肥、农药，加重了对地力的掠夺与破坏。

1978年我国总人口为 10亿人，城镇化率只有17.9%，从事农业生产的人口多达8.2亿人。农业人口众多是多年不发展城镇化、畏惧发展城镇化所造成的后果。如今虽然情况发生了很大变化，但是人口总量增长了，农村户籍人口仍占总人口的51.2%，即7.2亿农村人口。2023年全球平均城镇化率为 57.3%，发达国家普遍超过80%，如美国83%、日本92%。我国的名义城镇化率为67%，看起来高于世界平均水平，而实际城镇化率只有48.8%，低于世界平均水平。

问渠人物：户籍制度在城镇化进程中起到哪些作用？

孟晓苏：建国初期，我国为应对战乱的国际环境，不得不实行重工业优先发展战略，并推出配套的经济政策和社会政策。1953年起国家实施“以农补工”，通过廉价收购农作物与高价出售农用物资，营造出农村补贴城市、农业补贴工业的“剪刀差”。

1957年工业生产需要，农民进城人口达到2000万人，对城市供应体系形成冲击，让当时的城市管理者不能承受。1958年我国出台的《户口登记条例》，就是为维护当时的城市供应体系，严格限制农村人口迁进城镇而发布的。1960年起，又将部分城市居民“下放”到农村，以化解城市供应体系遇到的难关。

此次从“城乡二元结构”演变为“城乡二元制度”：户籍制度是一种人们与生俱来就被绑定身份的制度，分为农业户和非农业户，用它绑定粮票、住房、教育等有限资源的供应。城市居民可以享受政府提供的基本生活保障，占到财政支出30%以上。而广大农民群众却被排除在基本保障之外，理由就是他们有耕地和房屋，国家不必保障他们的生活。

这种制度在国家初创时期有短期的合理性，并取得了一定成果。1958—1978年，农业部门为工业部门提供的积累占比达到GDP的20%，农民群众用辛苦付出支持我国建成独立的工业体系。

这种制度能加强政府的管理功能。在物资普遍匮乏年代，通过制度把农业人口固定在农村，能维持城市的基本稳定。

问渠人物：延续至今的户籍制度，如何平衡“限制”与“发展”的关系？

孟晓苏：2024年户籍城镇化率48.8%，与常住城镇化率67%相差18个百分点，2.97亿农民工和农村留守儿童无法市民化。农民工的工资收入仅为城镇职工的60%。

城乡分割的教育制度让国家长期发展受阻。来自农村的劳动者平均受教育年限平均为9.8年，低于城镇职工的平均11.3年，难以支撑技术密集型产业。目前城镇教育资源比较丰富，但是却用考试制度限制住农民工子女，让他们无法在城镇接受教育。

可以说，户籍制度的社会代价，已经从“不得已”成为了“发展枷锁”。

内需不足的结构性矛盾，对消费需求产生抑制效应。未落户的农民工边际消费倾向仅0.38，远低于市民的0.65。若户籍人口差距缩小能10个百分点，可释放消费需求约2万亿元。还造成政府财政资 源配置低效化。按户籍人口配置公共服务，导致人口流入地（如东莞）的医疗、教育资源紧张短缺，而流出地的设施空置率超过40%。

另外，农村建设用地浪费与城市用地紧缺并存。农村常住人口减少了40%，但宅基地面积反而增加了10%。严控宅基地向城镇居民转让的制度，正在加剧土地资源浪费与违背农民意愿状况的发展，造成多达3.29亿亩农村建设用地特别是宅基地处于半闲置状态，而目前城镇建设用地总面积是1.55亿亩，农村建设用地是城镇建设用地的2.12倍。随着城镇化进程与“半城镇化”逐步坐实，会有越来越多的农业转移人口进入城市居住。

问渠人物：在您看来，目前户籍束缚与土地困局应该如何突围？国际上有哪些可借鉴的案例？

孟晓苏：应该吸取拉美国家的教训，避免“中等城镇化陷阱”。比如巴西的城镇化率达到86%，但缺乏住房保障使贫民窟人口占到1/4。公共服务缺位导致社会问题丛生。要学习德国榜样。德国通过《空间规划法》推行保障房等公共服务均等，即使在小镇也配备完善学校与医院，让农民进城无后顾之忧。

土地规模化经营才能释放剩余。以我国的情况，只有当农业人口更多转移到城镇生活工作，促进土地向种田大户或农场集中，让耕农户均耕地扩至50亩以上，务农的收入水平才可接近城镇就业的收入水平。

中国户籍制度诞生于经济匮乏下的工业化原始积累困境，其短期合理性不能掩盖制度性弊端:它固化了城乡二元结构，使农民陷入“耕地内卷—低效生产—贫困循环”的陷阱，并阻碍劳动力优化配置与消费升级。这种在计划经济下产生的特殊制度，是在旧中国都没有过的，在其它前社会主义国家中也是另类。

厉以宁教授曾经举电视剧《闯关东》为例，他说山东农民闯关东到了东北，可以在城里建房、买房、开店，生下孩子就是城里的人口；他们愿意种地、愿意住在农村也可以。在城里居住的可以搬到农村，在农村居住的也可以搬到城市。“可见那时有二元结构存在，却没有二元结构制度”。厉以宁指出：“建国后户籍制度被一分为二变成城市户口和农村户口，导致生产要素的割裂，城乡之间的流动受到极大限制。这个难题不取消，我们就与市场经济有不小距离”。

唯有打破户籍与土地的双重制度枷锁，才能将几亿农民从贫困的历史循环中解放出来，让他们能同城镇居民一起，分享改革开放的成果，走向共同富裕的未来，并为中国经济注入持续发展的动力。