于安 | 行政处罚制度的改革和优化

行政处罚在目前的行政执法中占有重要位置。对行政处罚制度进行比较全面的改革，是优化行政执法制度应当首先考虑的问题。行政处罚制度有统一和分散两类法律形式，1996年的《中华人民共和国行政处罚法》在统一立法中的普遍性程度比较高。行政处罚制度改革的基本方向应当有以下几个方面。

第一，确立行政违法制度的优先性

违法行为的应受惩罚性，首先是由违法行为制度决定的。如果说统一立法是重要的，那么用违反行政秩序的统一立法替代单纯的行政处罚立法，是一个本应早做但至今尚未完成的工作。在违反行政秩序的立法中，首先应当将行政违法行为的危害性、违法性、应受惩罚性及其确定程序规定下来，然后再对行政处罚权和处罚程序做出规定，将认定行政违法与行政处罚的关系用法律形式确定下来。长期主要依赖单独的行政处罚法处理行政违法行为，不利于保持和提高行政处罚应有的正当性。

在认定违法行为与给予惩罚的关系上，有关违法行为的制度应当是优先的和基础性的。在这一点上行政处罚与刑事处罚有相当程度的共同性。但是对犯罪使用刑罚手段的必要性，远远高于行政处罚对于行政违规违法行为的必要性。对于不履行行政义务违反行政秩序的行为，并不需要一律地使用惩罚手段，而是可以用多种方式进行处理，必须使用国家惩罚手段的只是一部分。

第二，提高行政处罚与规制和治理的关联性

比较而言，我国行政处罚在国家制裁体系中的比重是比较高的。采取这一政策的重要理由和优点，是综合使用多种行政治理手段的机制互通性和体制便利性，以此提高行政治理的效能。现在的问题是行政处罚与其他治理手段的关联度不强，综合治理的优势没有得到充分的发挥。目前在这一方面的法治工作，是通过制度性规定推进各类行政治理手段的关联性和互通性，尤其是行政处罚与行政治理和行政规制的高度结合和深度融合。

行政处罚的最终目的是实现行政目标，而不限于维护行政秩序，更不是进行以眼还眼的报复。某些行政违法行为的发生，往往与治理和规制工作不及时和不到位相关联，尤其是在经济活动领域中发生市场失灵的不良竞争情形相关。因此，在对违法行为进行必要惩罚的同时，必须通过行政规制和行政治理的多种作用来消除市场缺陷恢复有效的市场功能。所以，力促行政处罚纳入行政治理体系是优化行政处罚制度的重要路径，也是提高行政治理效能的重要方面。

第三，行政处罚的结构性调整

首先是行政处罚的结构化处理问题。根据行政处罚法的相关规定，目前应当受到行政处罚的违法行，多是以违反或者侵害行政管理秩序作为主要理由的。这种比较一般化的定性方法需要进行结构性处理，以充分反映行政管理的多样性，提高贯彻“过罚相当原则”的质量和水平。

结构化处理的基础性工作，是对应受处罚的行政违法行为进行合理的分类，即大体上分为行政违警、违反应急管理的行为、违反行业管理的行为和在可替代性管理领域中的违规不当行四大类型。前两类大多涉及公共安全和人身安全，是传统的行政秩序管理并且经常与刑事处罚衔接。可替代性管理领域的违规不当行为，是指可以用其他管理方式替代行政处罚的违规不当行为。

其次是行政处罚与刑事刑罚的关系。“行刑衔接”是行政机关和刑事司法机关的一个重要工作。这一工作目前大多还主要在法律实施方面，长远看来可以在国家制裁制度框架内对这两类公法上的处罚进行统筹谋划并进行结构性调整，尤其是行政处罚与刑事轻罪之间的关系，轻罪结构优化的主要途径是从刑事处罚转为行政处罚。刑事犯罪和行政违法的可处罚性主要根据违法行为的社会危害性及其违法性的严重程度进行的。确定违法行为的社会危害性和违法性的条件，往往与特定时期的刑事政策、行政管理需要和行政治理能力相关。在刑事轻罪方面，有相当一部分是可以根据国家政策和法定条件在刑事犯罪和行政违法之间进行调整。