关于文物行政机关送达的实质性要求

送达是行政机关依法行政过程中非常重要的程序，如果程序不符合法律要求，可能会引起行政相对人对整个行政行为合法性的质疑，影响法律法规的权威性和政府的公信力。

一、

现实出现的问题

陕西省某县文物部门在2022年6月接文保员电话反映辖区某省保遗址保护范围内有挖掘、施工情况，现场检查后依法启动程序，要求先停工再恢复原状，8月复查时，未发现该施工，区域已恢复原貌。2023年1月巡查过程中发现复建，遂再次启动执法程序，并于6月15日、6月26日、9月11日分别做出《行政处罚事先告知书》《行政处罚决定书》《行政处罚履行催告书》，但由于电话、走访等方式均未联系到当事人，三份文书实际上没有实现送达，2024年7月14日在相对人厂区大门口一次性将三份文书予以张贴。目前此案尚未结案。

二、

法律法规依据

1、《中华人民共和国行政处罚法》第六十一条；

2、《中华人民共和国民事诉讼法》第七章第二节；

3、《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》；

4、《文物行政处罚程序暂行规定》第四十四条。

三、

司法判例

案例1：人民法院案例库，入库编号2023-12-3-001-023，某某公司诉新乡市平原管委会、原阳县政府、新乡市政府行政处罚案。

裁判结果：因新乡平原管委会、原阳县政府作出的1号《收回用地决定书》认定事实的主要证据不足，违反法定程序，故新乡市政府作出的新政复决〔2019〕75号《行政复议决定书》适用法律错误，原审判决予以撤销，并无不当。裁定驳回河南省新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会的再审申请。

裁判理由：行为时有效的《中华人民共和国行政处罚法》（2017年修正）第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条第一款规定：“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达”。本案中，新乡平原管委会、原阳县政府作出的1号《收回用地决定书》属于行政处罚决定，涉及新乡容创公司的重大利益，作出程序应符合上述法律规定的内容。根据原审查明事实可见，案涉闲置土地处置过程中作出的《闲置土地调查通知书》和被诉1号《收回用地决定书》分别由新乡容创公司法定代表人姚金华、受委托的公司股东齐振江签收。在未穷尽相关送达方式的情况下，原阳县国土资源局（新乡平原新区管委会国土资源局）仅以电话联系不上新乡容创公司、找不到该公司办公地点为由，即通过公告方式送达《闲置土地认定书》《闲置土地处置听证权利告知书》，剥夺了新乡容创公司在行政处罚决定作出前的陈述、申辩权，违反了上述法律规定的程序。

案例2：俞某诉无锡市城市管理行政执法局城市管理行政处罚案，《中国行政审判案例（第3卷）》第113号。

裁判结果：该案经过一审、二审法院审理，法院认为城管局将《行政处罚事先告知书》采用张贴的方式进行告知，但相对人提出并未收到该通知书，城管局未进行合法送达。根据案件证据和法院的调查综合评判，不能认定在作出行政处罚决定之前，城管局已经向被处罚人履行了法定告知义务，《行政处罚决定书》亦未以合法方式进行有效送达。最终认定城管局作出的行政处罚决定不能成立。

裁判理由：行政机关在送达行政处罚事先告知书与行政处罚决定书时应依照法定方式送达，否则，不仅行政相对人陈述、申辩的权利可能被剥夺，而且行政处罚决定也未生效。当此情况下，行政处罚应以存在重大明显违法情形为由被确认无效。

五、

对文物行政机关实施送达行为的思考

1、执行《中华人民共和国行政处罚法》第六十一条规定时，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人。此处的“宣告后”应理解为行政处罚告知书3日期满文物行政部门负责人签发行政处罚决定书后的某一时间期间，参考指标为文物行政部门负责人签发行政处罚决定书且当场可以送达当事人。

2、当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。这里的“七日内”应理解为《文物行政处罚程序暂行规定》第三十二条的规定，即，行政处罚告知书3日期满由文物行政部门负责人签发行政处罚决定书后七日内送达当事人。但此处存在一个现实问题，如果行政处罚告知书3日期满，而文物行政部门负责人没有在期满后的第4天立即签发行政处罚决定书，此处的“七日内”的第一天该如何计算？行政处罚告知书期满与文物行政部门负责人签发行政处罚决定书之间的时间间隔过大是否应该负有行政责任？

3、文物行政机关除按照《中华人民共和国行政处罚法》《文物行政处罚程序暂行规定》规定的送达方式执行外，其他的送达方式必须执行《中华人民共和国民事诉讼法》以及最高人民法院《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》的有关规定实施送达行为，并保存相关文书、凭证予以佐证。

五、

结语

本文引述的两个司法案例可知，如果文物行政机关仅以电话、微信、上门等方式无法联系到当事人为由而直接实施公告送达，没有证明行政机关已经“穷尽相关送达方式”的情况下，此种公告送达的行为已经被司法判例确认为剥夺了行政相对人在行政处罚决定作出前的陈述权、申辩权等权利，存在重大明显违法情形，行政处罚行为无效，对行政执法的严肃性以及保护文物文化资源的及时性造成极大的伤害。

作者：杨悦鹏 宝鸡市文物局督查与安全科

本文仅代表作者观点，不代表文物平安立场

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